Leergang "Aan het werk met de Omgevingswet" verslag dagdeel 1 - Verdieping algemene regels in het bijzonder het Omgevingsplan

Donderdag 7 september 2023 vond het eerste deel van de verdieping van de leergang ‘Aan het werk met de Omgevingswet’ plaats. Deze leergang is bedoeld om juristen van overheden “klaar te stomen” voor de nieuwe situatie, die ons vanaf 1 januari 2024 met de inwerkingtreding van de Omgevingswet te wachten staat. Tijdens deze leergang nemen Doreth Loonstra en Elzelou Grit de deelnemers op interactieve wijze mee in de veranderingen die de nieuwe wet met zich meebrengt. Tijdens dit eerste dagdeel is uitgebreid stilgestaan bij de algemene regels, waaronder het omgevingsplan. In deze blog leest u in een notendop wat er tijdens deze bijeenkomst zoal besproken is.  

Wat wordt er onder de fysieke leefomgeving verstaan? 

De Omgevingswet beheerst de fysieke leefomgeving. De fysieke leefomgeving kan worden onderscheiden in de natuurlijke en bebouwde omgeving. De natuurlijke omgeving valt geheel onder de fysieke leefomgeving. De bebouwde omgeving alleen voor zover dat volgens de maatschappelijke opvatting behoort tot de fysieke leefomgeving. Of een door de mens vervaardigd of geteeld object tot de fysieke leefomgeving behoort, zal naar de maatschappelijke opvattingen vooral worden bepaald door de mate waarin iets bestemd is om zich meerjarig op dezelfde plaats te bevinden. Als voorbeeld kan worden gedacht aan containers. Een ondergrondse afvalcontainer is zodanig verbonden met de omgeving, dat deze behoort tot de fysieke leefomgeving. Een rolcontainer die eens in de zoveel tijd langs de weg wordt gezet, behoort daarentegen niet tot de fysieke leefomgeving. De omschrijving van de fysieke leefomgeving in de Omgevingswet is zodanig, dat kan worden geanticipeerd op nieuwe ontwikkelingen.  

Wat zijn maatschappelijke doelen? 

Een interessante ontwikkeling ten opzichte van huidig recht is dat in artikel 1.3 Ow maatschappelijke doelen van de Omgevingswet zijn opgenomen. Deze doelen geven richting aan de toepassing en uitvoering van de wet. Dat geldt ook voor de toepassing van bestuurlijke bevoegdheden, zoals het maken van een omgevingsvisie en het vaststellen van omgevingswaarden. De Omgevingswet is gericht op het in onderlinge samenhang bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.  

Een dergelijke bepaling waarin de doelen van een wet worden benoemd, komt in de nu geldende wetten weinig voor. Deze maatschappelijke doelen kunnen in de praktijk nog wel eens tot discussies leiden wanneer procedures aanhangig worden gemaakt. Immers, met de komst van deze bepaling kan worden bediscussieerd in hoeverre een bepaalde activiteit of handeling (van bestuursorganen) past binnen de maatschappelijke doelen van de wet.  

Tijdens deze eerste verdieping is uitvoerig stilgestaan bij de algemene regels. Dat zijn regels die voor iedereen gelden die een ‘activiteit’ wil uitvoeren waarop de regels van toepassing zijn. De Omgevingswet kent geen definitie van het begrip activiteit. Het begrip ‘activiteit’ krijgt vaak een nadere uitwerking in regelgeving, bijvoorbeeld ‘bouwactiviteit’ en ‘milieubelastende activiteit’. Onder activiteit wordt doorgaans verstaan: een feitelijke handeling of juist het nalaten daarvan die de bruikbaarheid, gezondheid of veiligheid van de fysieke leefomgeving verandert. Activiteiten worden gereguleerd door decentrale algemene regels en algemene regels vanuit het Rijk.   

Soorten algemene regels 

Vormen van algemene regels zijn bijvoorbeeld de meldingsplicht, vergunningplicht, maatwerkvoorschriften en maatwerkregels.  

Een voorbeeld van een algemene regel is de algemene zorgplicht die is neergelegd in artikel 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet. Deze zorgplicht is heel erg ruim gedefinieerd. Desondanks biedt deze zorgplicht in principe al grondslag om handhavend te kunnen optreden.  

Naast de zorgplicht is ook de vergunningplicht een vorm van algemene regels. Interessant is dat de grondslag voor het instellen van een vergunningplicht voor het Rijk uitputtend is geregeld in artikel 5.1 Ow. Dat is voor de gemeente en de provincie niet het geval. In artikel 4.4 Ow is neergelegd dat een vergunningplicht kan worden ingesteld voor ‘een activiteit’. Deze op het eerste gezicht zeer brede formulering is beperkt tot activiteiten die verband houden met de fysieke leefomgeving.  

Besluit kwaliteit leefomgeving 

Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) bevat regels voor het Rijk en de decentrale overheden. Het Bkl bevat bijvoorbeeld instructieregels voor specifieke taken en regels over programma’s. Daarnaast bevat het Bkl in hoofdstuk 8 ook de beoordelingsregels voor omgevingsvergunningaanvragen voor bijvoorbeeld de omgevingsplanactiviteit, de bouwactiviteit en de Natura-2000 activiteit. De beoordelingsregels met betrekking tot de omgevingsplanactiviteit zijn vergelijkbaar met het huidige 2.12 Wabo.  

En wat is er nog meer? 

Naast het Bkl worden ook in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) algemene regels opgenomen. In deze besluiten zijn met name regels opgenomen die, zoals de naam al doet vermoeden, nu in het Activiteitenbesluit en Bouwbesluit zijn opgenomen.  

Wat is de rol van decentrale overheden? 

Het subsidiariteitsbeginsel brengt met zich mee dat een grote rol is weggelegd voor decentrale regels. Decentrale algemene regels zijn neergelegd in het Omgevingsplan, de waterschapsverordening en de omgevingsverordening. Dit is een bevoegdheid van respectievelijk de gemeente, het waterschap en de provincie. In de Omgevingsverordening moeten alle regels over de fysieke leefomgeving van de provincie worden opgenomen. In deze verordening kan ook een vergunningplicht worden opgenomen. Naar huidig recht kennen we een soortgelijke bepaling in artikel 2.2 Wabo.  

De omgevingsverordening is, anders dan het omgevingsplan, uitgesloten van beroep. Het is immers een algemeen verbindend voorschrift. Wel bestaat er een mogelijkheid tot exceptieve toetsing, zoals we die nu ook kennen.  

Wat gaat er veranderen met de komst van het Omgevingsplan? 

Het Omgevingsplan zal de huidige bestemmingsplannen vervangen. Daarnaast vervangt het Omgevingsplan bepalingen in verordeningen over de fysieke leefomgeving. Het Omgevingsplan heeft een bredere reikwijdte dan het bestemmingsplan. Gemeenten hebben nu over het gehele grondgebied vaak verschillende bestemmingsplannen. Met de komst van de Omgevingswet zal voor het gehele grondgebied één Omgevingsplan gaan gelden. Het Omgevingsplan is veelal een concretiserend besluit van algemene strekking. Daartegen is beroep mogelijk. De inwerkingtreding van een Omgevingsplan vindt 4 weken na bekendmaking plaats. Daarmee is de termijn met twee weken ingekort ten opzichte van de huidige bestemmingsplannen. Dat is een relevant verschil op het moment dat een belanghebbende wil verzoeken om een voorlopige voorziening. Het is daarbij wel televant om op te merken dat op grond van artikel 16.78 Ow geen sprake is van opschortende werking bij het indienen van een verzoek om een voorlopige voorziening. 

Met deze bijeenkomst hebben de deelnemers inzicht gekregen in de verschillende typen algemene regels en de grondslagen daarvan. De volgende bijeenkomst staat in het teken van een verdere verdieping. Tijdens dit dagdeel zullen wij de deelnemers meenemen in de vergunningen en procedures onder de Omgevingswet. In de volgende blog praten wij u daarover bij.  

Ook benieuwd naar de mogelijkheden voor het volgen van een leergang of heeft u vragen over wat de Omgevingswet voor u zal betekenen? Elzelou Grit en Doreth Loonstra helpen u graag verder.