Geen anterieure overeenkomst? Dan ook geen omgevingsvergunning! - Toegestaan of betaalplanologie?

De gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders hebben door middel van het vaststellen van een bestemmingsplan en/of het verlenen van een omgevingsvergunning, de mogelijkheid om op een locatie bepaalde activiteiten toe te staan; bijvoorbeeld het realiseren van een nieuwbouwwijk. Voor een dergelijk woningbouwproject en een aantal andere specifiek aangewezen bouwplannen geldt dat de gemeenteraad verplicht is om een exploitatieplan vast te stellen waarin onder meer is geregeld dat de kosten van exploitatie worden verhaald op de initiatiefnemer(s).

De kosten die verhaald moeten worden staan opgesomd in een zogeheten ‘kostensoortenlijst’ in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro). Te denken valt aan de kosten voor het aanleggen van bestrating en het plaatsen van lantaarnpalen. De gedachte hierachter is dat de initiatiefnemer profijt heeft van de aanleg van deze voorzieningen en hieraan daarom moet meebetalen, het zogeheten ‘profijtbeginsel’.

De wettelijke hoofdregel is dat kosten verhaald worden op de initiatiefnemer door middel van het vaststellen van een exploitatieplan en een aan de omgevingsvergunning gekoppelde betaalverplichting. De Wet ruimtelijke ordening (Wro) biedt gemeenten echter de mogelijkheid om in plaats daarvan een zogenaamde anterieure (=’voorafgaande’) overeenkomst te sluiten met de initiatiefnemer.

In deze privaatrechtelijke overeenkomst wordt de initiatiefnemer civielrechtelijk verplicht tot het betalen van een bijdrage in de kosten. Het voordeel van het sluiten van een anterieure overeenkomst ten opzichte van het exploitatieplan, is dat zowel de gemeente als de initiatiefnemer meer vrijheid hebben om (maatwerk)afspraken te maken. In de praktijk wordt in circa 95% van de gevallen in het kostenverhaal voorzien met een anterieure overeenkomst.

Als een initiatiefnemer en het gemeentebestuur niet tot zo’n overeenkomst weten te komen omdat ze het niet eens worden over de voorwaarden, dan rijst de vraag of het gemeentebestuur de omgevingsvergunning of de vaststelling van een bestemmingsplan mag weigeren, omdat de ontwikkelaar weigert om de anterieure overeenkomst te sluiten (ook wel betaalplanologie genoemd). Hierover is de jurisprudentie redelijk helder. Betaalplanologie is niet toegestaan, voor aangewezen bouwplannen heeft een gemeente namelijk altijd een publiekrechtelijke stok achter de deur, in de vorm van het exploitatieplan.

Hoe zit dit dan bij niet-aangewezen bouwplannen waarvoor een gemeente wel graag een anterieure overeenkomst wenst te sluiten? Daarover oordeelde de Rechtbank Noord-Holland in een recente uitspraak. In deze zaak heeft de initiatiefnemer een omgevingsvergunning aangevraagd voor een parkeerterrein. Dit is geen aangewezen bouwplan in de zin van het Bro. Dit betekent dat de gemeenteraad niet verplicht was om de kosten op de initiatiefnemer te verhalen.

Het college berichtte de initiatiefnemer desalniettemin dat zij de omgevingsvergunning alleen zou verlenen als er eerst een anterieure overeenkomst gesloten zou worden waarin het  kostenverhaal was geregeld, omdat het plan anders in strijd zou zijn met een ‘goede ruimtelijke ordening’.

Een belangrijk criterium voor het verlenen van een omgevingsvergunning, is of sprake is van ‘goede ruimtelijke ordening’ (artikel 2.12 Wabo). Is een plan niet in lijn met de goede ruimtelijke ordening, dan moet de vergunning in de hoofdregel geweigerd worden. In deze zaak stond vast dat het parkeerterrein op geen enkele wijze in ruimtelijke zin nadelig was.

Daarbij stond in deze zaak vast dat de gewenste bijdrage niet bedoeld was om een nadelige ruimtelijke ontwikkeling te compenseren (zodat er ook geen ruimtelijke samenhang bestond tussen het project en de financiële bijdrage), maar enkel tot doel had de gemeentelijke plankosten te dekken. Er was dus geen sprake van ruimtelijke samenhang tussen het project en de financiële bijdrage. Er bestond daarmee geen ruimtelijk bezwaar tegen het parkeerterrein. De initiatiefnemer weigerde de overeenkomst te sluiten, omdat zij het niet eens was met de te betalen bijdrage. De vraag die aan de rechter werd voorgelegd is of de omgevingsvergunning voor een niet aangewezen bouwplan geweigerd mocht worden met enkel als reden dat de initiatiefnemer geen overeenkomst wil sluiten waarin het verhaal van de kosten is geregeld of dat in dat geval sprake is van betaalplanologie. 

Wellicht niet heel verrassend: ook voor niet aangewezen bouwplannen geldt volgens de rechtbank dat het feit dat de initiatiefnemer weigert om de bijdrage in de gemeentelijke plankosten te betalen, niet kan leiden tot de conclusie dat sprake is van strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank oordeelde daarom dat de omgevingsvergunning niet geweigerd had mogen worden om de enkele reden dat de initiatiefnemer weigerde om de bijdrage te betalen.

Klik hier als u de volledige uitspraak wilt raadplegen.

Ook onder de Omgevingswet houden gemeenten de plicht om in bepaalde aangewezen gevallen kosten te verhalen. Ook de kostensoortenlijst en het profijtbeginsel blijven gehandhaafd. Het privaatrechtelijke spoor met anterieure overeenkomsten wordt onder de Omgevingswet prominenter opgenomen zodat de wet meer aansluit bij de praktijk. Een ‘grote’ wijziging is dat het exploitatieplan als aparte rechtsfiguur verdwijnt. Mochten een initiatiefnemer en een overheid niet komen tot een anterieure overeenkomst, dan kunnen exploitatieregels of exploitatievoorschriften aan het omgevingsplan of de omgevingsvergunning zelf worden verbonden.

Vraagt u zich bij uw project af of u verplicht bent tot het betalen van een financiële bijdrage aan de gemeente, wilt u een project realiseren waarbij u voornemens bent via een anterieure overeenkomst de kosten te verhalen bij de initiatiefnemer, of hebt u anderszins vragen? Neemt u dan contact op met Elzelou Grit.