Wet openbaarheid van bestuur I Deel II De betekenis van de begrippen document en bestuurlijke aangelegenheid in de zin van de Wob.

In een reeks van blogs nemen we u mee in de praktische afhandeling van een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur, afgekort de Wob. In onze eerste blog gingen we in op de uitzondering van de hoofdregel wanneer sprake is van een wob-verzoek. In deze blog bespreken we twee kernbegrippen uit de Wob.

De hoofdregel is wanneer iemand met een beroep op de Wob een verzoek om informatie vervat in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid tot een bestuursorgaan richt, zo’n verzoek een wob-verzoek is (artikel 3 lid 1 Wob). In deze blog worden de begrippen: “document” en “bestuurlijke aangelegenheid” besproken.

Is geen sprake van een document of is geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid, dan kwalificeert het verzoek om informatie niet als wob-verzoek. Voor medewerkers die veel te maken hebben met de wob, is het daarmee relevant te weten wat een ‘bestuurlijke aangelegenheid’ is en wat een ‘document’ is.

Het document waar het wob-verzoek op ziet, dient te gaan over een ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Het begrip bestuurlijke aangelegenheid wordt in de Wob gedefinieerd als: “een aangelegenheid die betrekking heeft op beleid van een bestuursorgaan, daaronder begrepen de voorbereiding en de uitvoering ervan” (artikel 1 sub b Wob).

Het begrip bestuurlijke aangelegenheid dient ruim te worden uitgelegd. De hoogste bestuursrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelt dat de term “bestuurlijke”, gelet op het doel van de Wob, ziet op het openbaar bestuur ‘in al zijn facetten’. Dat brengt ons niet veel verder. Meer concreet: het betreft niet alleen het externe optreden van het bestuur, maar ook de interne organisatie en de wijze waarop het de taken van het bestuursorgaan vervult. Denk bijvoorbeeld aan toezichtsinformatie, ook al heeft de informatie na de verstrekking ervan aan de toezichthouder geen verdere rol van betekenis gespeeld (ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:265). Of een verslag van een integriteitsonderzoek naar een ambtenaar (ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:48). Daarnaast is het begrip "bestuurlijke" niet beperkt tot activiteiten die uitsluitend door de overheid kunnen worden uitgeoefend (ABRvS 8 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:20).

Uit het voorgaande blijkt dat vrij veel documenten die onder een overheid berusten, betrekking hebben op een ‘bestuurlijke aangelegenheid’. Een voorbeeld van een geval wanneer geen sprake is van een bestuurlijke aangelegenheid, is wanneer sprake is van gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomenen en geen betrekking hebben op de bestuursvoering van het bestuursorgaan (ABRvS 31 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:321). Let wel, dergelijke gegevens kunnen onlosmakelijk zijn verweven met de informatie over een bestuurlijke aangelegenheid. De gegevens, die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen, vallen in dat geval weer wel onder de reikwijdte van de Wob (ABRvS 13 november 2019, ECLI:RVS:2019:3813). Niet snel dient te worden aangenomen dat gegevens die louter met een wetenschappelijk oogmerk tot stand zijn gekomen, niet onder de werking van de Wob vallen.

Zoals uit het citaat blijkt worden ‘documenten’ verstrekt. Het begrip document wordt in de Wob gedefinieerd als: “een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat” (artikel 1 sub a Wob).

Sms en WhatsApp-berichten
Stel u constateert dat er berichten op telefoons van medewerkers en/of bestuurders staan die betrekking hebben op een bestuurlijke aangelegenheid. De Afdeling heeft beslist dat sms- en WhatsApp-berichten onder de definitie van documenten vallen (ABRvS 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899). Ook sms- en WhatsAppberichten over een bestuurlijke aangelegenheid die zich op privételefoons van medewerkers bevinden, vallen onder de reikwijdte van de Wob. Omdat niet alle medewerkers van overheden zich hiervan bewust zijn, kan het nuttig zijn om een interne handreiking op te stellen voor medewerkers ten aanzien van het gebruik van sms- en WhatsAppberichten voor bestuurlijke aangelegenheden.

Elektronisch vastgelegde gegevens
Stel u heeft een elektronisch systeem waarin bepaalde gegevens worden opgeslagen. Ook elektronisch vastgelegde gegevens zijn aan te merken als documenten (ABRvS 11 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2285). Het gaat niet alleen om documenten die zijn gecreëerd door het bestuursorgaan zelf, maar ook om documenten die door anderen dan het bestuursorgaan zijn gecreëerd. Zoals u wellicht weet bevat de Wob echter niet de verplichting om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn vastgelegd, ongeacht de mate van inspanning (ABRvS 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:958). Daar bevindt zich een ‘grijs gebied’ voor elektronisch vastgelegde gegevens in systemen. In algemene zin wordt het printen van gegevens die reeds voorhanden uit een systeem (denk aan een overzicht o.i.d.) niet gezien als het vervaardigen van nieuwe documenten. Daartoe zijn overheden op grond van de Wob (behoudens uitzonderingsgronden) dus wel gehouden.

Wat als u geen documenten hebt aangetroffen? Het is in beginsel aan een verzoeker om aannemelijk te maken dat het document toch onder het bestuursorgaan berust, wanneer het bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat de gevraagde informatie niet is aangetroffen in documenten. Het bestuursorgaan dient in die situatie wel in het besluit inzichtelijk te maken hoe de zoekslag naar de gevraagde informatie is verricht (ABRvS 14 oktober 2020 ECLI:NL:RVS:2020:2437 & ABRvS 22 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1675).

Indien u geen documenten hebt aangetroffen, maar deze documenten hadden er wel moeten zijn (bijvoorbeeld op grond van de Archiefwet). Indien openbaarmaking wordt verzocht van documenten die niet bij het bestuursorgaan berusten, maar wel bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten, mag van dit bestuursorgaan worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om deze documenten alsnog te achterhalen (ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:944).

Stel de documenten bestaan wel, maar zij berusten onder een ander bestuursorgaan. Indien het schriftelijke verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan, dan moet het ontvangende bestuursorgaan het verzoek doorzenden (artikel 4 Wob).

In de volgende blog over de Wet openbaarheid van bestuur I Deel III wordt een kort stappenplan voor de afhandeling van een wob-verzoek besproken. Vooral in deze tijd, waar van het openbaar bestuur meer openheid en transparantie wordt gevraagd, is het goed om te weten welke stappen voor een zorgvuldig genomen besluit doorlopen moeten worden.

Bij vragen over de praktische afhandeling van wob-verzoeken kunt u contact opnemen met Esther van den Worm.