EU-Transparantiebeleid: De Eurowob

Openbaarheid van bestuur, zowel op nationaal als op Europees niveau, staat de laatste jaren volop in de belangstelling. Een belangrijke vorm van openbaarheid van bestuur is de toegang van het publiek tot documenten. In Nederland kennen wij de Wet open overheid (“Woo”) die in 2022 de Wet openbaarheid bestuur (“Wob”) heeft vervangen. Echter is het recht op inzage in documenten ook Europeesrechtelijk vastgelegd. Met ingang van 3 december 2001 is de Verordening inzake openbaarheid voor documenten (EU-verordening 1049/2001, de zogenoemde 'Eurowob') van toepassing. Voor de Nederlandse praktijk komt de Verordening in beeld op het moment dat er een verzoek wordt gedaan om informatie, die geheel of gedeeltelijk is neergelegd in documenten van een van de Europese instellingen. Op die documenten is de verordening van toepassing, zodat de vraag rijst hoe te handelen. In deze blog geven wij een antwoord op die vraag.

De Eurowob is een uitwerking van artikel 15 VWEU en regelt de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. De verordening maakt het mogelijk dat burgers en belanghebbenden inzage hebben in de besluitvorming van de EU-instellingen. In artikel 1 sub a van de Eurowob is als doelstelling van de verordening neergelegd dat door de bepaling van de beginselen, voorwaarden en beperkingen ‘een zo ruim mogelijke toegang tot documenten wordt gewaarborgd’.

Waar onder de Nederlandse Woo het opgeven van een onderwerp volstaat om alle relevante documenten aan te vragen, is het uitgangspunt van de Eurowob dat de aanvrager elk document afzonderlijk moet identificeren. De definitie van het begrip ‘document’ in de Eurowob is breed. Met document wordt alle informatie bedoeld die op enigerlei wijze door de betrokken instellingen is vastgelegd.[1]

Nederlandse bestuursorganen moeten de betreffende EU-instelling raadplegen alvorens zij een verzoek kunnen toewijzen, tenzij duidelijk is dat het document wel of niet openbaar moet worden gemaakt. De termijnen en procedures van de Woo (en de Awb) blijven voor het overige van toepassing en ook het uiteindelijke besluit omtrent openbaarmaking moet op basis van de Woo (en Awb) worden gemotiveerd. Bij de afhandeling van informatieverzoeken dienen de onderstaande vragen te worden beantwoord:

Vraag 1: is het betrokken document opgesteld door één van de in de Eurowob genoemde instellingen?

De Eurowob ziet uitsluitend op openbaarmakingsverzoeken met betrekking tot documenten die opgesteld zijn door de Raad, de Commissie en het Europees Parlement en de met deze EU-instellingen gelieerde agentschappen. Als het gaat om documenten die zijn opgesteld door andere EU instellingen en organen valt de Eurowob buiten beeld. Deze instellingen hebben hun eigen openbaarheidsregeling.

Vraag 2: is het betrokken document reeds openbaar?  

Is het gevraagde document al via elektronische of andere weg actief openbaar gemaakt door de betrokken Europese instelling, dan kan naar die publicatie worden verwezen.

Vraag 3: betreft het een “gevoelig document”

Indien het informatieverzoek betrekking heeft op documenten die zijn gekwalificeerd als “gevoelige documenten”, dan zal het bestuursorgaan deze instelling moeten vragen of met openbaarmaking wordt ingestemd.[1] De instellingen kunnen zelf bepalen welke documenten het stempel 'gevoelig' krijgen. Stemt de betrokken instelling niet met openbaarmaking in, dan dient het bestuursorgaan het informatieverzoek af te wijzen, waarbij een beroep moet worden gedaan op de weigeringsgronden van de Woo.

Vraag 4: is op grond van de Eurowob duidelijk dat het document geweigerd moet worden dan wel verstrekt kan worden?

Uitsluitend indien op voorhand duidelijk is dat het document voor openbaarmaking in aanmerking komt (of niet), is het bestuursorgaan gerechtigd om het informatieverzoek zelfstandig af te doen, zonder voorafgaande raadpleging van de betrokken instelling. De gronden op basis waarvan de instelling een verzoek om inzage kan of moet weigeren zijn neergelegd in artikel 5 van de Woo en artikel 4, lid 1 tot en met 3 Eurowob. De in de Eurowob opgesomde gronden dienen ter bescherming van bepaalde belangen van de instelling of van derden die zwaarder wegen dan het belang van openbaarheid van bestuur. Absolute uitzonderingsgronden vormen (onder meer) het veiligheids- en defensiebelang van de Unie en haar lidstaten. Andere belangen vormen daarentegen een 'relatief' belang, zoals commerciële belangen, interne besluitvorming en inspecties.

Vraag 5: wanneer wordt een instelling wel geraadpleegd?

Indien voor het bestuursorgaan niet of niet geheel duidelijk is of het betrokken document in het licht van artikel 5 van de Woo en artikel 4 Eurowob voor openbaarmaking in aanmerking komt, dan dient het bestuursorgaan deze vraag eerst aan de instelling voor te leggen.[2] Het bestuursorgaan neemt vervolgens zelf een besluit omtrent openbaarmaking, op grond van de Woo.

Vraag 6: hoe moet worden omgegaan met het advies van de instelling?

Indien het advies van de instelling ertoe strekt dat er geen bezwaar tegen openbaarmaking bestaat, zal dit advies in de regel door het Nederlandse bestuursorgaan gevolgd dienen te worden. Hetzelfde geldt in het geval de instelling adviseert om het document niet openbaar te maken. Alleen in het geval het advies van de instelling ongemotiveerd is, dan wel de gegeven motivering niet gebaseerd is op de weigeringsgronden zoals die in artikel 4 van de Verordening worden gegeven, is er enige ruimte voor een nadere belangenafweging door het bestuursorgaan. Hetzelfde geldt indien de instelling niet binnen de gestelde (redelijke) termijn met een advies komt.

Door het groeiend aantal Woo-verzoeken op grond van de Eurowob is de Europese Commissie in 2021 begonnen met het ontwikkelen van een openbare database om deze verzoeken efficiënter af te kunnen handelen. Interessant voor gemeenten en provincies is dat als het nieuwe systeem eenmaal af is, de Commissie het toegankelijk maakt voor andere overheden.

[1] Artikel 3 sub a Eurowob

[2] Artikel 5 en Artikel 9, lid 5 Eurowob

[3] Artikel 4 lid 4 Eurowob