De Omgevingswet treedt in 2024 in werking: bereid u goed voor | Facultatieve en verplichten taken/bevoegdheden van de overheid | Deel II

Om een bijdrage te leveren aan de voorbereiding van zowel markt- als overheidspartijen is Yspeert voor u begonnen aan een blogreeks over de Omgevingswet. De voorgenomen inwerkingtreding van de omgevingswet is snel; namelijk 1 januari 2024.

In mijn vorige blog over de Omgevingswet trapte ik af met de contouren van de Omgevingswet. Ik heb daarbij een aantal artikelen uit het eerste hoofdstuk besproken die zien op het toepassingsbereik en de doelen van de wet.

Het tweede hoofdstuk van de omgevingswet gaat in op de verplichte en facultatieve taken en bevoegdheden van bestuursorganen.

Wat is het doel van die taken en bevoegdheden? ‘De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu’. Nu denkt u misschien dat dit klinkt als een (enigszins vage) formulering uit de Omgevingswet, maar dat is niet juist. Dit prachtige stukje proza is afkomstig uit onze Grondwet (artikel 21) uit 1848.

Even ter herinnering: de Omgevingswet noemt in artikel 1.3 twee hoofddoelen van de wet. Het ene doel is ‘het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’. Het andere doel is: ‘het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies’.

Alle taken en bevoegdheden in de Omgevingswet staan ten dienste van deze doelen. Een geruststellende opmerking in de Memorie van Toelichting op de Omgevingswet is dat bij het opnemen van taken en bevoegdheden in het wetsvoorstel uitgegaan is van de huidige bestaande taakverdeling.

In de Omgevingswet is een aantal verplichte bevoegdheden voor bestuursorganen opgenomen. Dat sprake is van een verplichte bevoegdheid is in de wettekst te herkennen aan een bepaalde stelligheid van formulering. Een voorbeeld is artikel 2.5 Omgevingswet:

‘het algemeen bestuur van een waterschap stelt één waterschapsverordening vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen’.

Uit de formulering blijkt al welk orgaan, welk product vast moet stellen. Uit dit voorbeeld blijkt ook nog eens uitdrukkelijk dat slechts sprake kan zijn van één waterschapsverordening en niet van drie of vier. Voor dit type verplichte bevoegdheden is op het niveau van de wetgever bepaald, dat de bevoegdheid doelmatig en doeltreffend is. Dit is overigens niet nieuw. Ook in de nu nog geldende regelgeving staan veel verplichte taken/bevoegdheden. Denk bijvoorbeeld aan artikel 3.1 Wro waarin is bepaald dat de gemeenteraad een bestemmingsplan vaststelt voor het grondgebied.

De wetgever heeft bewust gekozen voor veel ‘facultatieve’ bevoegdheden. U kunt een facultatieve bevoegdheid in regelgeving herkennen aan het gebruik van het woord ‘kan’ of ‘kunnen’. Een voorbeeld uit de Omgevingswet is artikel 2.11:

‘Bij omgevingsplan kunnen omgevingswaarden worden vastgesteld’.

Het kan, maar het moet niet. Het is de bedoeling dat bestuursorganen alleen van zulke facultatieve bevoegdheden gebruik maken op het moment dat dit nodig is voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van taken en bevoegdheden.

Bij die taken en bevoegdheden horen uiteraard verschillende instrumenten die (lokale) regelgevers in kunnen zetten. Welke instrumenten dit zijn komt ongetwijfeld in een opvolgende blog over de omgevingswet aan de orde. In deze inleidende blogs wil ik voor we de concrete toepassing in duiken stil staan bij een nieuw soort ‘normen’.

Omgevingswaarde
Opvallend is dat in artikelen 2.11, 2.12 en 2.14 Omgevingswet facultatieve bevoegdheden worden gegeven aan (de organen van) gemeente, provincie en Rijk om ‘omgevingswaarden’ vast te stellen. Naast deze facultatieve omgevingswaarden benoemt de wet ook enkele verplicht vast te stellen ‘omgevingswaarden’.

Het begrip ‘omgevingswaarde’ kennen we niet in de huidige regelgeving. In die situatie kijkt een jurist altijd eerst bij de begrippen. Weet u het nog uit mijn eerste blog? Anders dan anders staan de begrippen in de Omgevingswet niet opgesomd in artikel 1.1, maar wordt in dit artikel verwezen naar een Bijlage. In die bijlage is omgevingswaarde gedefinieerd als: ‘omgevingswaarde als bedoeld in afdeling 2.3’…. Dat is, naar mijn mening, een weinig verhelderende definitie. Wat staat er dan in de Memorie van Toelichting over dit begrip?

‘Omgevingswaarden zijn maatstaven voor de staat of kwaliteit van de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, of de toelaatbare belasting door activiteiten of toelaatbare concentratie of depositie van stoffen in de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan, uitgedrukt in meetbare of berekenbare eenheden of andere objectieve termen.’

Juist…. Kennelijk zijn omgevingswaarden dus meetbare waarden waaraan een fysieke leefomgeving moet (gaan) voldoen. Omgevingswaarden worden bij algemene maatregel van bestuur (op Rijksniveau), omgevingsverordening (provinciaal niveau) of omgevingsplan (gemeentelijk niveau) vastgesteld. Anders dan u misschien zou denken werken deze omgevingswaarden in de hoofdregel dan weer niet direct door in concrete besluiten. Voor bouwers, projectontwikkelaars en burgers (oftewel: initiatiefnemers) werkt een omgevingswaarde pas op juridisch bindende wijze door als die omgevingswaarde is vertaald in de voorschriften van een omgevingsvergunning of algemene regels (hierop kom ik in volgende blogs nog terug).

Voor overheden is het vervolgens verplicht de verschillende omgevingswaarden te monitoren en door middel van een ‘programma’ (een van de later te bespreken instrumenten) te zorgen dat de omgevingswaarde wordt gehaald. Dit betekent dat omgevingswaarden en bijbehorende programma’s per provincie of zelfs gemeente kunnen gaan verschillen.

Instructieregels
Het Rijk heeft binnen het grondgebied te maken met verschillende provincies. Iedere provincie heeft binnen het grondgebied weer te maken met verschillende gemeenten. Hoe kunnen deze overheden binnen hun grondgebieden zorgen dat binnen de medeoverheden wordt voldaan aan bijvoorbeeld gestelde omgevingswaarden? Dat kunnen zij door het stellen van ‘instructieregels’. Nu vind ik zelf de term ‘instructieregels’ enigszins belerend klinken. Een instructieregel geeft instructie over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten of over de uitoefening van taken door andere overheden. Heel vernieuwd is dit overigens niet. Op dit moment zijn er allerhande ‘instructieregels’ opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) voor de doorwerking van nationale belangen en in de verschillende Provinciale Verordeningen voor de doorwerking van provinciale belangen. Wat mogelijk wel anders wordt is dat per provincie de onderwerpen waarop instructieregels worden gesteld en op welke wijze, kunnen gaan verschillen.

Nadat we in het vorige blog de contouren en de open normstelling van de Omgevingswet hebben besproken, heb ik in dit blog in willen zoomen op de verschillende taken en bevoegdheden die de Omgevingswet biedt. Het gaat hierbij zowel om verplichte taken voor overheden als facultatieve bevoegdheden.

Naar mijn mening is de ‘omgevingswaarde’ een nieuwe taak of bevoegdheid. De facultatieve omgevingswaarde zal per overheid wel of niet zijn opgenomen en kan ook nog eens wisselen. Zo’n omgevingswaarde is vervolgens ook nog niet eens direct bindend. De verschillende overheden moeten door middel van (in een later stadium te bespreken) programma’s deze omgevingswaarde bereiken.

De instructieregel lijkt oude wijn in een nieuwe zak te zijn. Met instructieregels kunnen Rijk en provincie instructies geven aan andere overheden over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten. Op dit moment noemen we zulke regels niet patriarchaal ‘instructieregels’, maar ook nu zijn in bijvoorbeeld algemene maatregelen van bestuur of provinciale verordeningen al regels opgenomen waaraan besluitvorming van andere overheden moet voldoen. Interessant wordt of ook deze instructieregels op grote schaal per provincie gaan verschillen.

In ons volgende blog over de Omgevingswet zullen we proberen op deze vage open normstelling meer grip te krijgen en uw voorbereiding op deze aanstaande wetgeving een stap verder te brengen.