De bouwstop uitgelegd

Wat als er zich op een bouwplaats onveilige situaties voordoen? Of als blijkt dat de benodigde vergunningen voor de werkzaamheden niet zijn verleend? In dergelijke situaties kunnen deze werkzaamheden (met spoed) worden stilgelegd. Het bevoegd gezag legt dan een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op. Men spreekt in zulke gevallen ook wel over een “bouwstop”. In deze blog vertellen wij u meer hierover. Ook vertellen we wat er verandert als gevolg van de Omgevingswet.

In de Algemene wet bestuursrecht zijn de herstelsancties geregeld. Het gaat hierbij om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom. Bij een last onder bestuursdwang wordt aan de overtreder een last opgelegd; voldoet een overtreder niet aan de last dan is het bestuursorgaan bevoegd om door feitelijk handelen de last ten uitvoer te leggen (denk bijvoorbeeld aan het plaatsen van hekken). Bij een last onder dwangsom wordt aan de overtreder een last opgelegd; voldoet een overtreder niet aan de last dan verbeurt de overtreder een dwangsom. Beide instrumenten zoals beschreven in de Awb zijn gericht op het herstel van de rechtmatige toestand, het beëindigen of het voorkomen van een overtreding danwel gericht op het wegnemen of beperken van de overtreding (artikel 5:2 Awb).

In artikel 5.17 Wabo heeft de wetgever voor het omgevingsrecht nog eens expliciet bepaald dat een dergelijke last ook ‘een bouwstop’ kan inhouden. Daar is bepaald dat een last onder bestuursdwang of dwangsom kan inhouden: het stilleggen van bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk en/of het treffen van voorzieningen gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Dergelijke lasten hoeven daarmee niet (alleen) gericht te zijn op het geheel of gedeeltelijk beëindigen van de overtreding. Bovendien kan een overtreder worden gedwongen (tijdelijke) beheersmaatregelen op te leggen.

Met een bouwstop worden de sloop- of bouwwerkzaamheden onmiddellijk stilgelegd. Ook kan bepaald gebruik onmiddellijk worden beëindigd. Deze tijdelijke maatregelen kunnen twee verschillende doelen hebben.

Een eerste doel van het opleggen van een bouwstop kan zijn dat een overtreder het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk staakt omdat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Zoals de bestuursrechter aangeeft moet in zulke gevallen “verdere strijd met wettelijke voorschriften” worden voorkomen (ECLI:NL:RVS:2018:2582). In dat geval is een stop een handhavingsmaatregel die voorkomt dat de illegale situatie in ernst en omvang toeneemt.

Een tweede doel kan zijn dat de overtreder voorzieningen treft gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Een bouwstop kenmerkt zich in dat geval als een beheersmaatregel om de gevolgen van de overtreding te beperken of weg te nemen. Een voorbeeld hiervan is het plaatsen van bouwhekken om onveilige situaties te voorkomen.

Een bouwstop wordt vaak ter plekke eerst mondeling opgelegd bijvoorbeeld een spoedeisende situatie om verder gevaar als gevolg van een overtreding snel te voorkomen. Nadien volgt een schriftelijke bevestiging. Voorafgaand aan het opleggen van een bouwstop kan dus maar een beperkte belangenafweging worden gemaakt tussen het belang van de overtreder en het algemeen belang van handhaving. Een onderzoek naar eventuele legalisatiemogelijkheden, zoals gebeurt voordat overige handhavingsmaatregelen worden opgelegd, is om die reden niet vereist.

Als gevolg van een bouwstop eindigt de overtreding zelf niet. Daarom kan in een latere fase naast de bouwstop ook een reguliere last onder dwangsom voor de overtreding zelf worden opgelegd. De reguliere last onder dwangsom houdt dan bijvoorbeeld in dat eventuele toekomstige overtredingen (bouwen zonder omgevingsvergunning) leiden tot het verbeuren van een dwangsom.

De reikwijdte van de bouwstop is vaak onderwerp van discussie. Een vraag die verschillende keren aan rechters is voorgelegd, is of vergunningvrije (bouw)werkzaamheden ook geraakt kunnen worden. In diverse zaken bevestigde de bestuursrechter dat “ook vergunning vrije activiteiten […] deel uitmaken” van een bouwstop (ECLI:NL:RBMNE:2022:465).

Een bouwstop is namelijk een ordemaatregel die opgelegd wordt in afwachting van eventuele handhavingsmaatregelen. Bij het opleggen van een bouwstop kan niet gemakkelijk onderscheid worden gemaakt tussen werkzaamheden waarvoor een vergunning nodig is en werkzaamheden waarvoor dit niet nodig is. Dat betekent dat als de bouw wordt stilgelegd, geen enkele bouwactiviteit meer is toegestaan tenzij anders vermeld in het betreffende besluit.

Na de inwerkingtreding van de Omgevingswet vervalt de Wabo. De Awb blijft wel bestaan.  In de Omgevingswet komt de bouwstop zoals opgenomen in artikel 5.17 van de Wabo niet expliciet terug. De wetgever beschouwt deze bepaling “bij nader inzien als overbodig”. Het stilleggen van de bouw blijft dus ook na de inwerkingtreding van de Omgevingswet mogelijk op grond van artikel 5:2 Awb.

Wilt u meer over de bouwstop weten of heeft u naar aanleiding van het bovenstaande vragen, neem dan contact op met onze specialisten bestuursrecht Elzelou Grit of Kristien Croezen.