Wat de rechtspraak ons tot nu toe leert over het vergunnen van een BOPA?

Sinds de komst van de Omgevingswet wordt bij het afwijken van het planologische regime gesproken over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, oftewel de BOPA. Met deze omgevingsvergunning kan een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan toch worden toegestaan voor zover dit niet in strijd komt met een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Op 8 mei 2024[1] werd voor de vierde keer sinds de invoering van de Omgevingswet en dit nieuwe toetsingskader, uitspraak gedaan over de BOPA en de vraag of sprake is van een dergelijke evenwichtige toedeling.

Voor ons reden om een blog te wijden aan deze vier uitspraken over de BOPA.

Het toetsingskader voor een omgevingsvergunning voor een BOPA is te vinden in artikel 5.1, eerste lid, onder a, Omgevingswet en in het artikel 8.0a, tweede lid, Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Een omgevingsvergunning voor een BOPA wordt alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL).

De ETFAL is de vervanger van de toets aan de goede ruimtelijke ordening zoals we deze kennen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) van voor 1 januari 2024. Onder de Wabo werden bestemmingsplannen door de gemeenteraad vastgesteld met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Na 1 januari 2024 is dat veranderd in de ETFAL. Een belangrijk verschil tussen de goede ruimtelijke ordening en ETFAL is dat ETFAL ziet op de gehele fysieke leefomgeving en niet alleen de ruimtelijke ordening van die leefomgeving.

De eerste drie uitspraken zien alle op de vraag of het college van burgemeester en wethouders (het college) van de betreffende gemeente mocht besluiten een BOPA te verlenen voor het realiseren van een (tijdelijke) noodopvang door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). In de genoemde uitspraken werd, (veelal) door omwonenden, aan de voorzieningenrechter verzocht om het besluit waarmee de omgevingsvergunning is verleend te schorsen. De vierde uitspraak ziet op een BOPA voor een tijdelijk gronddepot in Nunspeet.

De voorzieningenrechter vindt dat het college ten aanzien van deze BOPA het aspect van verkeersveiligheid zorgvuldig heeft meegewogen, waardoor sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.

De voornaamste vraag in de eerste  drie uitspraken is of het college zich in alle redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toestaan van een tijdelijke opvang voldoet aan het ETFAL-criterium. De voorzieningenrechter komt in de drie uitspraken steeds tot de conclusie dat daaraan is voldaan en dat daarom de omgevingsvergunning voor de BOPA kon worden verleend. De vraag of het college zich aan haar taak heeft gehouden is sterk afhankelijk van de casuïstiek. Toch zijn uit de eerste drie uitspraken wel een aantal overeenkomsten te halen.

In de uitspraken van 29 maart 2024[2] en 11 april 2024[3] oordeelde de voorzieningenrechter dat van belang is dat alleen de doelgroep van het hotel verandert met de komst van de noodopvang en niet de maximale bezetting. In plaats van recreanten worden asielzoekers in het hotel gehuisvest. Nu het geldende omgevingsplan niet verbiedt dat het hotel helemaal vol zit, zal de voorzieningenrechter in zijn oordeel ook een maximaal gevuld hotel als uitgangspunt moeten nemen bij de beoordeling of de omgevingsvergunning voor de BOPA voldoet aan een ETFAL.

De voorzieningenrechter gaat in de uitspraak van 29 maart 2024 nog wel in op twee verschillen die de BOPA teweegbrengt in vergelijking tot het toegestane gebruik. Een eerste verschil ziet op het gevolg dat de asielzoekers langer blijven dan de recreanten gemiddeld deden. Een tweede verschil zit in een voorgenomen verbouwing van het hotel, waardoor een beperkt aantal extra mensen kan worden opgevangen in vergelijking met hotelgasten. Echter, volgens de voorzieningenrechter leiden deze verschillen niet tot een slechter woon- en leefklimaat voor de omwonenden. 

De uitspraak van 5 maart 2024[4] ziet op een BOPA voor het realiseren van een noodopvang in Schagen. De voorzieningenrechter gaat in deze uitspraak in op de vraag of voldoende burgerparticipatie heeft plaatsgevonden en haalt ook de vaste jurisprudentie die gold voor de Omgevingswet aan over alternatieve locaties. Burgerparticipatie kan een vereiste zijn bij de aanvraag van een BOPA, als de gemeenteraad dat heeft bepaald. Als het geen verplichting is, dan moet volgens de Omgevingsregeling bij de aanvraag alleen worden aangegeven of aan participatie is gedaan. Wat betreft burgerparticipatie overweegt de voorzieningenrechter dat participatie niet ook draagvlak betekent en dat participatie geen resultaatsverplichting is waarmee het draagvlak onder het plan moet worden vergroot. Over de alternatieve locatie verwijst de voorzieningenrechter naar vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin wordt overwogen dat als er een alternatieve locatie bestaat voor een plan, het college alleen een aanvraag mag weigeren, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van dat alternatief een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. De voorzieningenrechter oordeelt dat hiervan in dit geval geen sprake is.  

Na het afwegen van de belangen in de zaken komt de voorzieningenrechter in de drie uitspraken tot de conclusie dat de bezwaargronden van de verzoekers geen kans van slagen hebben, waardoor de omgevingsvergunning niet wordt geschorst. Dit betekent dat het college zich, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat sprake is van een ETFAL. Heeft u naar aanleiding van dit blog vragen, neem dan contact op met een van onze specialisten.

[1] Rechtbank Gelderland 8 mei 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2827.

[2] Rechtbank Gelderland 29 maart 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:1822.

[3] Rechtbank Gelderland 11 april 2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:2126.

[4] Rechtbank Gelderland 5 maart 2024, ECLI:NL:RBNHO:2024:3117.