Het Overtredersbegrip in het Bestuursrecht: oppassen voor eigenaren

In de praktijk komt het met regelmaat voor dat agrarisch onroerend goed (tijdelijk) niet door de eigenaar gebruikt wordt, doordat dit aan iemand in gebruik gegeven wordt, verhuurd wordt, of (tijdelijk) geruild of verpacht wordt. Wat nou als die gebruiker vergunningsvoorschriften niet naleeft, of het met de wet wat minder nauw neemt en deze door de overheid als overtreder wordt aangemerkt? Kunt u als eigenaar van het onroerend goed dan naast die gebruiker óók als overtreder aan worden gemerkt? Over deze vraag heeft de hoogste bestuursrechter zich recent uitgelaten. Óf en wanneer u als eigenaar als overtreder aangemerkt kunt worden, kunt u lezen in deze blog over het overtredersbegrip.

Het bestuursrecht biedt overheidsinstanties de bevoegdheid om op te treden tegen overtredingen. Een cruciaal begrip binnen het bestuursrecht is daarmee het ‘overtredersbegrip’.

Het overtredersbegrip heeft betrekking op degene die verantwoordelijk is voor overtreden van wet- en regelgeving, waaronder vergunningvoorschriften. Het identificeren van wie overtreder is, is van essentieel belang voor het toepassen van maatregelen, zoals het opleggen van boetes of dwangsommen, het treffen van herstelmaatregelen of het voeren van juridische procedures. Het overtredersbegrip helpt bij het vaststellen van de aansprakelijkheid en helpt bij het bevorderen van een eerlijke en rechtvaardige handhaving van regelgeving. Essentieel is immers dat opgetreden wordt tegen de juiste partij. Enerzijds om een onrechtvaardige situatie te voorkomen en anderzijds om aan de overtreder met een helder signaal duidelijk te maken dat die overtreding niet geduld wordt.

Het overtredersbegrip in de praktijk: Iemand koopt een boerenbedrijf, maar neemt dit nog niet direct zelf in gebruik. De verkoper blijft zelf nog enige tijd het al door hem verkochte bedrijf uitoefenen. Gedurende deze periode wordt duidelijk dat de gemeente vindt dat er op het bedrijf overtredingen plaatsvinden. Zolang de gemeente uitsluitend de gebruiker aanschrijft is er voor u als nieuwe eigenaar (nog) niet zoveel aan de hand. Dat wordt anders als de gemeente ook u als eigenaar aanschrijft en dreigt met, of overgaat tot het opleggen van, bestuurlijke boetes, bestuursdwang- of dwangsombesluiten op grond van het overtredersbegrip. Als eigenaar kunt u vaak niet veel meer doen dan eisen dat de gebruiker stopt met die (beweerdelijke) overtredingen. Wat nu als dat niet gebeurt en de gemeente klopt bij u aan om boetes te innen?

Tot nu toe was het vaak zo dat u als eigenaar net als de gebruiker óók als overtreder werd aangemerkt, ondanks dat u die overtreding niet zelf heeft begaan. De gemeente stelde dan dat de overtreding u als eigenaar ook kon worden toegerekend. Door recente uitspraken van de Raad van State komt dat nu anders te liggen.[1] Dat komt doordat er nu op een andere manier invulling wordt gegeven aan het overtredersbegrip. Met die andere invulling gaat de Raad van State mee in het advies dat zij afgelopen februari ontving in antwoord op de vraag welke criteria gehanteerd moeten worden bij de kwalificatie van het 'overtredersbegrip' in het bestuursrecht.

Op 31 mei 2023 heeft de Raad van State met twee uitspraken zijn rechtspraak ten aanzien van de uitleg van het begrip ‘overtreder’ zoals het bestuursrecht dat kent nader verduidelijkt. Daarmee heeft de Raad van State uitspraken gedaan die in lijn zijn met het advies dat op 15 februari 2023 werd uitgebracht.[1] Bij de uitleg van het overtredersbegrip in procedures over bestuurlijke boetes, bestuursdwang- of dwangsombesluiten sluit de Raad van State voortaan aan bij de uitleg die in het strafrecht aan het begrip ‘functioneel daderschap’ wordt gegeven. Dat komt de rechtseenheid ten goede.

In het bestuursrecht kunnen overtreders zowel natuurlijke personen als rechtspersonen zijn, zoals bedrijven of andere organisaties. Het overtredersbegrip is daarmee breed genoeg om alle mogelijke soorten overtreders te omvatten, ongeacht hun juridische status. Dat is van belang omdat daarmee de effectiviteit van de handhaving vergroot wordt en tegelijkertijd voorkomen kan worden dat overtredingen onbestraft blijven. Het maakt het mogelijk om zowel individuele verantwoordelijkheid als collectieve verantwoordelijkheid aan te pakken. Dit overtredersbegrip is niet alleen van belang voor het vaststellen van aansprakelijkheid, maar ook voor het bevorderen van preventie en gedragsverandering. Door duidelijk te maken wie verantwoordelijk is voor een overtreding, kunnen maatregelen worden genomen om herhaling te voorkomen.

De manier waarop de Raad van State nu invulling geeft aan het overtredersbegrip komt er op neer dat een overtreding soms aan u als eigenaar kan worden toegerekend, óók als u niet de gebruiker bent. Vereist is dat vast komt te staan – en dat de overheid aantoont – dat u kunt ‘beschikken’ over de onroerende zaak (en de overtreding dus kunt beëindigen) én dat vast komt te staan dat u de (verboden) gedraging ‘aanvaardt’. Van aanvaarding is bijvoorbeeld sprake als u niets onderneemt om de overtreding te voorkomen. De Raad van State sluit hiermee wat betreft het overtredersbegrip aan bij het begrip ‘functioneel daderschap’ uit arresten van de Hoge Raad.[2]

Wanneer u als eigenaar onroerend goed in gebruik geeft doet u er goed aan om in de overeenkomst op te nemen dat u van de gebruiker eist dat deze zich aan de vergunnings- en overheidsvoorschriften moet houden en dat u zult optreden tegen daarmee strijdig gebruik. Door dit vast te leggen – en daar naar te handelen – kunt u aantonen dat u bepaalde gedragingen niet aanvaardt. Daarnaast doet u er goed aan om af te wegen of u in de overeenkomst het exclusieve gebruik aan de gebruiker toe wilt kennen. Geeft u het onroerend goed exclusief in gebruik, dan zult u als eigenaar minder snel als overtreder aangemerkt worden, doordat niet aan de vereisten voldaan wordt die het overtredersbegrip nu kent. U beschikt dan immers niet zelf over het onroerend goed. Spreekt u geen exclusief gebruik af, dan doet u er goed aan om in actie te komen wanneer sprake is van een (dreigende) overtreding. Stilzitten zal dan waarschijnlijk tot gevolg hebben dat u als overtreder aangemerkt wordt. De overheid mag dan tegen u optreden en dat voorkomt u natuurlijk het liefst.

Heeft u naar aanleiding van deze blog over het overtredersbegrip vragen over wanneer u in uw situatie wel of niet als overtreder aangemerkt kunt worden, of hoe dit te voorkomen? Neem dan gerust contact op met Jan-Gerrit Meijerink.

[1] Zie Raad van State, 31 mei 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.

[2] Zie HR 23 februari 1954, NJ 1954, 378 (IJzerdraad-arrest) en HR 21 oktober 2003, NJ 2006, 328 (Drijfmest-arrest).