De kwalificatie van de bestuurlijke waarschuwing

  • event31-07-2024
  • schedule08:00
  • timer5 minuten

Bestuursorganen kunnen bij hun handhavende bevoegdheden gebruik maken van verschillende instrumenten. Zo kan bijvoorbeeld een bestraffende boete worden opgelegd of een herstelsanctie in de vorm van een last onder bestuursdwang. In sommige gevallen volgt ‘slechts’ (eerst) een bestuurlijke waarschuwing voordat een sanctie wordt opgelegd. Dit was ook het geval in een recente uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ‘de Afdeling’) van 13 maart 2024 (ECLI:NL:RVS:2024:1054). In deze zaak gaf de burgemeester een bestuurlijke waarschuwing aan enkele inwoners omdat zij woonoverlast veroorzaakten. De inwoners maakten bezwaar tegen deze waarschuwing. Uiteindelijk moest de Afdeling de vraag beantwoorden of de gegeven waarschuwing kon worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Zo niet, dan waren de inwoners niet-ontvankelijk in de procedure.

In dit blog sta ik stil bij kwalificatie van de bestuurlijke waarschuwing.  

Een bestuurlijke waarschuwing is in beginsel geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb

De kwalificatie van de bestuurlijke waarschuwing is niet een eenvoudige vraag (geweest) om te beantwoorden. In 2017 is daarom aan staatsraad-advocaat generaal Widdershoven gevraagd om te onderzoeken of zo’n waarschuwing een besluit is in de zin van artikel 1:3 Awb waartegen rechtsmiddelen open staan en welke omstandigheden voor het beantwoorden van deze vraag relevant zijn.

Uit de conclusie van Widdershoven en recente(re) uitspraken van de Afdeling kan worden afgeleid dat het uitgangspunt is dat een bestuurlijke waarschuwing geen besluit is. Dit is recent nog bevestigd door de Afdeling in de hierboven aangehaalde uitspraak van 13 maart 2024.

In de rechtspraak van de Afdeling zijn een aantal uitzonderingen op dit uitgangspunt ontwikkeld

Als de waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en het geven van een waarschuwing een voorwaarde is voor het kunnen opleggen van een sanctiebesluit, geldt dat de waarschuwing in beginsel wel gekwalificeerd dient te worden als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Rechtsbescherming staat in dat geval open tegen deze waarschuwing. 

Een bestuurlijke waarschuwing die is gebaseerd op een beleidsregel of een informele bestuurlijke waarschuwing (een waarschuwing zonder grondslag in wet- en/of regelgeving), is geen besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. In drie situaties worden deze waarschuwingen echter voor de rechtsbescherming gelijk gesteld met een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb, zodat hiertegen wel rechtsbescherming openstaat. De reden om deze waarschuwingen gelijk te stellen met besluiten is omdat de alternatieve route om een rechtelijk oordeel te krijgen over het standpunt van het bestuursorgaan in deze gevallen onevenredig bezwarend of afwezig is.

Het betreft de volgende drie situaties[1]:

  1. Als de termijn waarin de waarschuwing negatieve gevolgen heeft zodanig lang is dat een belanghebbende in de uiteindelijke procedure tegen de sanctie die volgt op de waarschuwing, de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. Daarom en om reden van rechtszekerheid moet voor deze waarschuwingen een maximale termijn van (als regel) twee jaar gelden. Een voorbeeld speelde zich af bij de rechtbank Limburg in 2023 (ECLI:NL:RBLIM:2023:3089). Op grond van een gegeven bestuurlijke waarschuwing kon sluiting van een woning volgen als binnen drie jaar opnieuw verdovende middelen werden aangetroffen. Eiser kan volgens de rechtbank in zo’n geval onevenredig worden benadeeld als hij drie jaar lang niet bij de bestuursrechter de rechtmatigheid van de waarschuwing kan bestrijden en dus bijvoorbeeld niet kan betwisten dat er überhaupt verdovende middelen aanwezig waren in de woning. Om redenen van rechtsbescherming stelde de rechtbank deze waarschuwing daarom gelijk aan een Awb-besluit.
  2. Een andere uitzondering geldt als de waarschuwing een reden kan zijn voor uitsluiting van de belanghebbende van een aanbestedingsprocedure en hij aannemelijk maakt dat hij serieus van plan is om aan zo’n procedure deel te nemen. Dit kan bijvoorbeeld een rol spelen bij de toepassing van artikel 2.87 lid 1 onder c Aanbestedingswet 2012. Op grond van deze bepaling kan een inschrijver worden uitgesloten als aannemelijk is dat de inschrijver in de uitoefening van zijn beroep een ernstige fout heeft begaan, waardoor zijn integriteit in twijfel kan worden getrokken. Concrete rechtspraak over deze uitzondering ontbreekt echter tot op heden.
  3. Tot slot geldt dat als het bestuursorgaan in de bestuurlijke waarschuwing een wettelijke norm heeft geconcretiseerd en deze concretisering alleen door een rechter kan worden getoetst als het risico wordt genomen op een bestraffende bestuurlijke sanctie, deze waarschuwing gelijk dient te worden gesteld met een Awb-besluit. De situatie kan zich namelijk voordoen dat nog geen rechtspraak bestaat over de ‘nieuwe’ ruim geformuleerde norm, en concretisering van deze norm (noodgedwongen) plaatsvindt door een bestuurlijke waarschuwing. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de invulling van een zorgplicht. Een dergelijke waarschuwing dient in die gevallen met een besluit gelijk te worden gesteld, zodat de concretisering aan een rechter kan worden voorgelegd.

Dat de kwalificatie van de bestuurlijke waarschuwing niet eenvoudig is, blijkt wel uit de jurisprudentie die sindsdien is gewezen. Zoals de zaak van de Afdeling van 13 maart 2024, waarin een bestuurlijke waarschuwing was gegeven vanwege woonoverlast.

De afdeling overwoog dat deze bestuurlijke waarschuwing niet gekwalificeerd kon worden als een Awb-besluit. Om tot deze conclusie te komen liep de Afdeling de door Widderhoven geschetste situaties langs. De Afdeling overweegt in rechtsoverweging 5.1: “De waarschuwing betreft geen concretisering van een wettelijke norm die alleen in rechte aan de orde kan worden gesteld door het riskeren van een bestraffende bestuurlijke sanctie. Ook gaat het hier niet om een uitsluiting van een aanbestedingsprocedure. Evenmin is sprake van een waarschuwing met zodanig langdurige gevolgen dat [appellanten] deze niet meer effectief kan bestrijden”. Dit laatste baseerde de Afdeling op het feit dat de waarschuwing reeds was uitgewerkt en in het geval van nieuwe herhaalde overlast niet zal worden teruggegrepen op deze waarschuwing, maar eerst een nieuwe zal worden gegeven.

Let goed op bij het geven van een bestuurlijke waarschuwing

In dit blog stond ik stil bij de vraag of een bestuurlijke waarschuwing moet worden gekwalificeerd als een Awb-besluit waartegen rechtsbescherming openstaat. Het uitgangspunt is dat een bestuurlijke waarschuwing geen besluit is.

Dit is anders als de bestuurlijke waarschuwing is gebaseerd op een wettelijk voorschrift en de bestuurlijke waarschuwing een voorwaarde is voor het kunnen opleggen van een sanctiebesluit.

Een informele bestuurlijke waarschuwing of een bestuurlijke waarschuwing die is gebaseerd op een beleidsregel, is dus geen besluit. In de rechtspraak zijn uitzonderingen ontwikkeld op dit uitgangspunt.Bij het geven van een dergelijke waarschuwing is het dus belangrijk om te beseffen dat de ene waarschuwing de andere niet is.

Wilt u meer weten over de bestuurlijke waarschuwing, handhavingsrecht of andere onderwerpen uit het bestuursrecht, neem dan contact op met een van onze specialisten.

[1] Conclusie mr. R.J.G.M. Widdershoven 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249 en onderschreven door de Afdeling in haar uitspraak van 24 oktober 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:3484). 

Geschreven door:

Judith Jansen

Judith Jansen studeerde internationaal en Europees recht aan de Rijksuniversiteit van Groningen, waarna ze vervolgens een master Privaatrecht met succes heeft afgerond. Na haar studie heeft ze enige tijd gewerkt bij een advocatenkantoor waar zij zich richtte op de algemene civiele praktijk. Per september 2022 heeft zij zich aangesloten bij Yspeert advocaten.

Judith Jansen studeerde internationaal en Europees recht aan de Rijksuniversiteit van Groningen, waarna ze vervolgens een master Privaatrecht met succes heeft afgerond. Na haar studie heeft ze enige tijd gewerkt bij een advocatenkantoor waar zij zich richtte op de algemene civiele praktijk. Per september 2022 heeft zij zich aangesloten bij Yspeert advocaten.

Klik voor meer binnnen de categorie
Neem contact op

Klik hier voor het het privacybeleid van Yspeert advocaten n.v.