De bouwstop uitgelegd

Wat als er zich op een bouwplaats onveilige situaties voordoen? Of als blijkt dat de benodigde vergunningen voor de werkzaamheden niet zijn verleend? In dergelijke situaties kunnen deze werkzaamheden (met spoed) worden stilgelegd. Het bevoegd gezag legt dan een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op. Dit wordt ook wel een bouwstop genoemd. In deze blog bespreken we de bouwstop en hoe de spelregels zijn veranderd sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet.

Bevoegdheid bouwstop vóór en na de Omgevingswet

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zijn herstelsancties geregeld, waaronder de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. Bij een last onder bestuursdwang wordt aan de overtreder een last opgelegd; voldoet een overtreder niet aan de last dan is het bestuursorgaan bevoegd om door feitelijk handelen de last ten uitvoer te leggen (denk bijvoorbeeld aan het plaatsen van hekken). Bij een last onder dwangsom wordt aan de overtreder een last opgelegd; voldoet een overtreder niet aan de last dan verbeurt de overtreder een dwangsom. Beide instrumenten zoals beschreven in de Awb zijn gericht op het herstel van de rechtmatige toestand, het beëindigen of het voorkomen van een overtreding danwel gericht op het wegnemen of beperken van de overtreding (artikel 5:2 Awb).

Voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet werd in artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) expliciet bepaald dat een last onder bestuursdwang of dwangsom ook een bouwstop kon inhouden. Dit hield in dat bouwwerkzaamheden per direct gestaakt moesten worden, bijvoorbeeld wegens het ontbreken van een omgevingsvergunning of onveilige situaties. De bouwstop was daarmee een effectief middel om illegale situaties direct te beëindigen.

Nieuwe regels onder de Omgevingswet

Met de invoering van de Omgevingswet is artikel 5.17 Wabo niet teruggekeerd. De wetgever achtte deze bepaling overbodig omdat de Awb (artikel 5:2) al een brede definitie van bestuurlijke sancties bevat. Hierdoor is het opleggen van de bouwstop nog steeds mogelijk, maar op basis van een andere wettelijke grondslag.

Recent heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg zich uitgesproken over hoe een bouwstop onder de Omgevingswet opgelegd kan worden. Uit deze uitspraak blijkt dat de bevoegdheid voor de bouwstop nu mede gebaseerd is op artikel 18.1 van de Omgevingswet, in combinatie met titel 5.1 van de Awb. Dit betekent dat Het stilleggen van de bouw nog steeds een geldige bestuurlijke maatregel is, zij het onder andere voorwaarden dan voorheen. Een belangrijk verschil is het stilleggen van de bouw als last onder bestuursdwang niet meer mondeling kan worden opgelegd, tenzij sprake is van een spoedeisende situatie als bedoeld in artikel 5:31 lid 2 Awb. Dit betekent dat het stilleggen van de bouw pas ingaat nadat er een formeel handhavingsbesluit is genomen en verzonden aan de overtreder.

Daarnaast kan het stilleggen van de bouw nog steeds worden gecombineerd met een last onder dwangsom. Dit voorkomt dat de beëindigde illegale activiteit opnieuw wordt voortgezet.

Doelen van een bouwstop

Wanneer er sprake is van de bouwstop, worden de sloop- of bouwwerkzaamheden onmiddellijk stilgelegd. Ook kan bepaald gebruik onmiddellijk worden beëindigd. Deze tijdelijke maatregelen kunnen twee verschillende doelen hebben.

Een eerste doel van het stilleggen van de bouw kan zijn dat een overtreder het bouwen, gebruiken of slopen van een bouwwerk staakt omdat hiervoor geen omgevingsvergunning is verleend. Zoals de bestuursrechter aangeeft moet in zulke gevallen “verdere strijd met wettelijke voorschriften” worden voorkomen. In dat geval is een stop een handhavingsmaatregel die voorkomt dat de illegale situatie in ernst en omvang toeneemt.

Een tweede doel kan zijn dat de overtreder voorzieningen treft gericht op het tegengaan of beëindigen van gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. De bouwplaats stilgelegd wordt in dat geval ingezet als een beheersmaatregel om de gevolgen van de overtreding te beperken of weg te nemen. Een voorbeeld hiervan is het plaatsen van bouwhekken om onveilige situaties te voorkomen.

Bouwstop: ook geen vergunningvrije (bouw)werkzaamheden

De reikwijdte van de bouwstop is vaak onderwerp van discussie. Een vraag die verschillende keren aan rechters is voorgelegd, is of vergunningvrije (bouw)werkzaamheden ook geraakt kunnen worden. In diverse zaken bevestigde de bestuursrechter dat “ook vergunning vrije activiteiten […] deel uitmaken” van een bouwstop (ECLI:NL:RBMNE:2022:465).

Het stilleggen van de de bouw was onder de Wabo namelijk een ordemaatregel die opgelegd wordt in afwachting van eventuele handhavingsmaatregelen. Bij het opleggen van de bouwstop kan niet gemakkelijk onderscheid worden gemaakt tussen werkzaamheden waarvoor een vergunning nodig is en werkzaamheden waarvoor dit niet nodig is. Dat betekent dat als de bouw wordt stilgelegd, geen enkele bouwactiviteit meer is toegestaan tenzij anders vermeld in het betreffende besluit.

Gevolgen en toekomstig beleid

De voorzieningenrechter van de rechtbank Limburg benadrukt dat hoewel de bouwstop nog steeds opgelegd kan worden, de rechtsgrondslag is gewijzigd. De vraag is nu of deze wijziging ook invloed heeft op de vaste jurisprudentielijn van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin werd geoordeeld dat het stilleggen van de bouw een ordemaatregel is en dat bij het opleggen van de bouwstop slechts een beperkte belangenafweging vereist was en een onderzoek naar legalisatiemogelijkheden niet nodig was. Dit zal in de toekomst verder blijken uit nieuwe jurisprudentie.

Heeft u vragen over de gevolgen van de gewijzigde spelregels rondom de bouwstop? Neem dan contact op met onze specialisten bestuursrecht Elzelou Grit of Kristien Croezen.