Openbaarheid onder de loep: hoe de Woo en de Archiefwet elkaar raken

De overheid moet transparant zijn, maar welke regels gelden wanneer? De Wet open overheid (Woo) en de Archiefwet 1995 (de Archiefwet) zien enerzijds op het openbaar maken en anderzijds op het bewaren van informatie. De grens tussen deze twee wetten kan in de praktijk een punt van geschil zijn. Nu het wetsvoorstel voor een nieuwe Archiefwet begin 2025 is aangenomen door de Tweede Kamer, rijzen er vragen: wanneer is welke wet van toepassing, wat verandert er precies, en hoe kunnen overheidsorganisaties hier zorgvuldig mee omgaan? In dit blog zetten we de belangrijkste juridische aandachtspunten op een rij en geven we praktische handvatten voor de dagelijkse praktijk rondom de Woo en de Archiefwet.

Openbaarmaking onder de Woo

De Woo kent zowel een actieve als een passieve openbaarmakingsplicht. Passieve openbaarmaking houdt in dat informatie wordt verstrekt op basis van een verzoek. Een dergelijk verzoek kan door eenieder worden ingediend en heeft betrekking op informatie over overheidsaangelegenheden. Het bestuursorgaan is in beginsel verplicht deze informatie te verstrekken, tenzij één van de in de Woo opgenomen uitzonderingsgronden zich voordoet.

Bij actieve openbaarmaking wordt overheidsinformatie uit eigen beweging door het bestuursorgaan openbaar gemaakt. De Woo beoogt vanuit het oogpunt van transparantie, dat bestuursorganen steeds meer informatie proactief beschikbaar stellen. De verplichting tot actieve openbaarmaking wordt gefaseerd per onderwerp ingevoerd sinds de inwerkingtreding van de Woo. Daarnaast rust op bestuursorganen op grond van artikel 3.1 Woo een inspanningsverplichting om uit eigen beweging informatie openbaar te maken over in ieder geval beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie daarvan. Dit raakt direct aan de praktijk van de Woo en de Archiefwet.

Overdracht naar het archief

Zodra documenten zijn overgedragen aan het archief van een bestuursorgaan, is de Archiefwet van toepassing. In beginsel zijn deze documenten openbaar. Toch kunnen op grond van de artikelen 15 en 16 van de Archiefwet beperkingen aan die openbaarheid worden gesteld. Deze beperkingen kunnen worden opgelegd ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer, het belang van de Staat of zijn bondgenoten of ter voorkoming van onevenredige benadeling van andere belangen. De beheerder van de archiefbewaarplaats moet hierover een advies uitbrengen. De beperkingen gelden voor een bepaalde termijn. Hierin verschillen de Woo en de Archiefwet van elkaar.

Ondanks deze beperkingen is het mogelijk om inzage te verzoeken in documenten die gedeeltelijk openbaar zijn gemaakt op grond van de Archiefwet. Een dergelijk verzoek tot raadpleging of gebruik wordt beoordeeld met inachtneming van de geldende beperkingen, zoals bepaald in artikel 17, eerste lid, van de Archiefwet. De archiefbeheerder kan een verzoek afwijzen indien de toestand van de archiefbescheiden zich daartegen verzet, of als de documenten niet veilig aan de verzoeker kunnen worden toevertrouwd. Dit is wederom een verschil tussen de Woo en de Archiefwet.

Verschillen tussen de Woo en de Archiefwet

Het onderscheid tussen de Woo en de Archiefwet ligt met name in hun toepassingsbereik. De Woo is van toepassing zolang documenten zich bij het bestuursorgaan bevinden. Zodra deze documenten zijn overgedragen aan het archief, geldt de Archiefwet. Daarbij hanteert de Archiefwet in tegenstelling tot de Woo, een documentenstelsel: een verzoeker krijgt in beginsel op grond van de Archiefwet inzage in documenten als geheel. De Woo is meer informatiegericht, hier valt ook gedeeltelijke openbaarmaking van documenten onder.

Overlap tussen de Woo en de Archiefwet

Wanneer een verzoek om informatie wordt gedaan op grond van de Woo maar de betreffende documenten al overgebracht zijn naar het archief, is de Woo op grond van artikel 8.8 niet van toepassing. In dat geval prevaleert het openbaarmakingsregime van de Archiefwet. Dit geldt specifiek voor documenten die vallen onder de artikelen 14 tot en met 17 van de Archiefwet. De Woo en de Archiefwet overlappen maar verschillen in toepassingsmoment.

De achterliggende gedachte is dat deze documenten in beginsel deel uitmaken van het openbare archief en dus niet opnieuw openbaar hoeven te worden gemaakt. Als er sprake is van beperkte openbaarheid, dan is dat reeds geregeld via de Archiefwet. Door zowel de Woo als de Archiefwet op deze documenten van toepassing te verklaren, ontstaat het risico van dubbele (beperkte) openbaarmaking wat onwenselijk en inefficiënt is. Dit maakt duidelijk hoe belangrijk een goede afstemming van de Woo en de Archiefwet is.

De nieuwe Archiefwet

Op 18 februari 2025 heeft de Tweede Kamer ingestemd met de nieuwe Archiefwet. Deze wet regelt onder meer onderwerpen als digitalisering, toegankelijkheid van documenten en publieke verantwoording in relatie tot het archief van bestuursorganen. De verwachting is dat deze wet in de loop van 2026 in werking zal treden. Een van de belangrijkste wijzigingen betreft het regime voor het beperken van de openbaarheid van archiefstukken. Dit is belangrijk voor de praktijk van de Woo en de Archiefwet.

Artikel 15 van de Archiefwet wordt in de nieuwe wet artikel 7.2. Dit artikel is volledig herzien om beter aan te sluiten bij de uitzonderingsgronden van de Woo. De drie bestaande, beperkingsgronden komen te vervallen en maken plaats voor vijftien gronden. Deze sluiten grotendeels aan bij de uitzonderingsgronden uit artikel 5.1 van de Woo. Dit moet het voor archiefvormers eenvoudiger maken om een beperkingsbesluit op te stellen, doordat zij kunnen aansluiten bij een bekend juridisch kader. Zo worden de Woo en de Archiefwet nog meer op elkaar afgestemd.

In de Memorie van Toelichting van de wet wordt benadrukt dat de uitbreiding van het aantal beperkingsgronden niet betekent dat er minder informatie openbaar zal worden gemaakt. De huidige gronden zijn zeer ruim geformuleerd; de nieuwe gronden moeten vooral worden gezien als een nadere specificatie daarvan.

Net als in de Woo wordt ook in de nieuwe Archiefwet onderscheid gemaakt tussen absolute en relatieve beperkingsgronden. Bij toepassing van een absolute grond moet openbaarmaking in beginsel achterwege blijven. Als een relatieve grond van toepassing is dient een belangenafweging plaats te vinden tussen het belang van openbaarheid en het belang dat de beperking beoogt te beschermen. Een besluit tot beperking van de openbaarheid moet worden gepubliceerd en is vatbaar voor bezwaar en beroep. Uit het besluit moet blijken op welke documenten de beperking van toepassing is, wat de motivering is en tot wanneer de beperking geldt. Dit draagt bij aan een verdere harmonisatie tussen de Woo en de Archiefwet.

Conclusie en relevantie voor de praktijk

De samenloop tussen de Woo en de Archiefwet raakt direct aan de dagelijkse praktijk van overheidsorganisaties. Denk aan situaties waarin beleidsdocumenten, e-mailcorrespondentie of rapportages worden overgebracht naar een archiefbewaarplaats terwijl er tegelijkertijd een Woo-verzoek binnenkomt. In zulke gevallen is het cruciaal dat medewerkers weten welk juridisch regime van toepassing is en welke uitzonderingsgronden gelden. De nieuwe Archiefwet biedt met haar verfijnde en Woo-gealigneerde beperkingsgronden meer houvast, maar vraagt ook om een herijking van interne procedures. Overheidsorganisaties doen er wellicht verstandig aan om hun informatiebeheer, openbaarmakingsbeleid en juridische toetsingskaders in relatie tot de Woo en de Archiefwet op elkaar af te stemmen.

Wilt u meer informatie over de Woo en de Archiefwet? Neemt contact op met één van onze specialisten bestuursrecht.