Kosten van bestuursdwang: voor de eigenaar of de huurder?

Binnen het bestuursrecht speelt het begrip overtreder een centrale rol bij de handhaving van wettelijke normen. Het toepassen van handhavingsinstrumenten, zoals de last onder bestuursdwang, kan tot complexe vraagstukken leiden. Een voorbeeldscenario is dat een pand wordt verhuurd en de huurder een overtreding begaat, zoals het opzetten van een drugslaboratorium. In dat geval rijst de vraag wie juridisch als overtreder wordt aangemerkt en wie de kosten van bestuursdwang moet dragen wanneer het bestuursorgaan deze last oplegt. Het antwoord op deze complexe vraagstukken vereist een zorgvuldige analyse van wettelijke bepalingen en jurisprudentie onder het omgevingsrecht.

De last onder bestuursdwang en het begrip 'overtreder'

Een last onder bestuursdwang is een herstelsanctie: een maatregel die erop gericht is een overtreding van een bestuursrechtelijke norm ongedaan te maken onder bestuursdwang. Als de overtreder dit niet of niet tijdig zelf doet, kan het bestuursorgaan de overtreding feitelijk herstellen en de kosten daarvan verhalen op de overtreder. Dit volgt uit de artikelen 5:24 en 5:25 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Als het bestuursorgaan de kosten van bestuursdwang op de overtreder wil verhalen, dan moet het kostenverhaal, in de beschikking waarin de last wordt opgelegd, worden vermeld. Dat volgt uit artikel 5:25, tweede lid, Awb. De hoofdregel is dat de overtreder verantwoordelijk is voor deze kosten. In beginsel is dat degene die de overtreding feitelijk heeft begaan. Naast de feitelijk overtreder, kan ook een functioneel dader in gevallen als overtreder worden aangemerkt. Dit is de persoon aan wie de overtreding kan worden toegerekend. Vereist is dat hij beschikkingsmacht had over het al dan niet begaan van de overtreding en deze heeft aanvaard, bijvoorbeeld door geen maatregelen te treffen om de overtreding te voorkomen. Deze vereisten zijn afgeleid uit het strafrecht, maar gelden ook in bestuursrechtelijke procedures ( ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071). Bij rechtspersonen geldt bovendien dat de gedraging moet hebben plaatsgevonden in de sfeer van de organisatie, namelijk binnen de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening. Alleen wanneer het onredelijk is om de kosten bij de overtreder neer te leggen, kan hiervan worden afgeweken. 

Handhaving en zorgplichten uit de Omgevingswet; wie draait op voor de kosten?

Om handhavend te kunnen optreden moet sprake zijn van een overtreding. Dit kan bijvoorbeeld een overtreding van bepalingen uit een algemene plaatselijke verordening of de Omgevingswet (Ow) zijn. Ook kan sprake zijn van een overtreding van een zorgplicht. In de  artikelen 1.6 en 1.7 Ow zijn bijvoorbeeld algemene zorgplichten opgenomen: iedereen moet zorg dragen voor de fysieke leefomgeving en degene die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat een activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving, moet alle maatregelen nemen om die gevolgen te voorkomen, beperken of ongedaan te maken. Specifieke zorgplichten kunnen volgen uit bijvoorbeeld het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) of het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Zo bevat artikel 3.5 van het Bbl een specifieke zorgplicht: wie weet of kan vermoeden dat de staat van een bouwwerk gevaar voor de gezondheid oplevert, moet maatregelen treffen. Het overtreden van deze zorgplichten kan tot gevolg hebben dat een last onder bestuursdwang wordt opgelegd.

De bestuursrechter behandelt regelmatig zaken die zien op de toepassing van bestuursdwang en het verhaal van de kosten. Zo ook de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in een zaak van 4 juni 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:2555) over een derde die een drugslab in een pand had opgericht.  De verhuurder stelde daarvan niet op de hoogte te zijn. In dit geval had het college de kosten van bestuursdwang verhaald op de verhuurder, namelijk €47.393,46 voor de slechte staat van het pand en €114.502,06 voor het overtreden van de milieuzorgplicht. De Afdeling vond in dit geval dat de eigenaar aansprakelijk kan zijn voor overtreding van de zorgplicht. Er ontstond namelijk een brand wegens achterstallig onderhoud. Omdat een woningbrand een voorzienbaar risico is en hij maatregelen had kunnen treffen om dit te voorkomen kon de eigenaar voor de kosten aangesproken worden. Daarmee had hij beschikkingsmacht en heeft hij de overtreding van de zorgplicht aanvaard door niet in te grijpen. De overtreder ziet de eigenaar en verhuurder van het pand dus als de functioneel dader op wie het bestuursorgaan de kosten kon verhalen.

Voor het opruimen van de vloeistoffen uit de jerrycans van het drugslab in dezelfde casus lag dit anders. De Afdeling vond dat niet was gebleken dat de eigenaar zelf milieubelastende handelingen had verricht of onvoldoende zorg had betracht. Hij had regelmatig het pand bezocht en de huur werd betaald. De eigenaar was dus niet tekortgeschoten in wat redelijkerwijs van hem mocht worden verwacht. Daarom kon hij voor deze milieu gerelateerde overtreding niet als overtreder worden aangemerkt en hoefde hij de kosten van bestuursdwang niet te dragen. Ten aanzien van deze overtreding was dus niet aan de vereiste beschikkingsmacht en aanvaarding voldaan, waardoor de eigenaar/verhuurder niet als functioneel dader kon worden aangemerkt.

Wanneer kan een bestuursorgaan de kosten verhalen?

Voor de beantwoording van de vraag wie als overtreder kan worden aangemerkt, is in de praktijk doorslaggevend of een persoon de overtreding feitelijk heeft begaan of als functioneel dader kan worden beschouwd. De functioneel dader is degene die de risico's kende of redelijkerwijs had kunnen kennen én die de mogelijkheid had om in te grijpen ter voorkoming van de overtreding. Wordt iemand op basis van deze criteria als overtreder aangemerkt, dan kan het bestuursorgaan de kosten van bestuursdwang in beginsel ook op de functioneel dader verhalen. Het bestuursorgaan dient daarbij in de last niet alleen de te treffen herstelmaatregelen en de daarvoor geldende termijnen duidelijk te omschrijven, maar ook expliciet te vermelden in hoeverre de kosten van bestuursdwang op de overtreder worden verhaald.

Wilt u meer informatie over bestuursrechtelijke handhaving of over wanneer u de kosten op een functioneel dader kan verhalen? Heeft u vragen over een last onder bestuursdwang? Neem dan contact op met één van onze specialisten bestuursrecht.