CBAS en rechtsbescherming: nog een koerswijziging voor de bestuursrechter?

Voor de liefhebbers van bestuursprocesrecht onder ons; het onderscheid tussen een algemeen verbindend voorschrift (AVV) en een concretiserend besluit van algemene strekking (CBAS) speelt een cruciale rol in het bestuursrecht. De kwalificatie van een besluit bepaalt immers welke rechter bevoegd is: de bestuursrechter of de burgerlijke rechter. In de bestaande rechtspraak wordt zelfstandige normstelling als doorslaggevend criterium gehanteerd. Een AVV bevat zelfstandige normen, terwijl een CBAS slechts bestaande normen concretiseert.

In een recente conclusie, opgesteld naar aanleiding van een vraag van de Raad van State, stellen de staatsraden Advocaat-Generaal Snijders en Widdershoven een nadere invulling van het CBAS-begrip voor. Zij pleiten voor een functionele benadering waarbij niet alleen de juridische vorm, maar vooral de werking van een besluit voor belanghebbenden bepalend is. Het is nu aan de Raad van State om te beoordelen in hoeverre de conclusie zal worden gevolgd. Die jurisprundentie volgt op een later moment.

Waarom doet het onderscheid ertoe?

De juridische kwalificatie van een besluit als AVV of CBAS bepaalt of belanghebbenden toegang hebben tot de bestuursrechter:

• Tegen een AVV staat op grond van artikel 8:3, lid 1, onder a, Awb géén beroep open. Toetsing vindt alleen plaats via de burgerlijke rechter of via exceptieve toetsing in een procedure tegen een individueel besluit bij de bestuursrechter.
• Een CBAS is wél vatbaar voor beroep bij de bestuursrechter, wat directe en laagdrempelige rechtsbescherming biedt.

Traditioneel wordt dit onderscheid gemaakt op basis van:

Zelfstandige normstelling: een AVV bevat nieuwe, abstracte en algemene normen; een CBAS concretiseert slechts bestaande normen.
Formele verknooptheid: een besluit dat onlosmakelijk deel uitmaakt van een AVV, wordt zelf ook als AVV aangemerkt, zelfs als het geen zelfstandige normstelling bevat.

De staatsraden signaleren echter dat deze criteria niet altijd goed hanteerbaar zijn en in de praktijk kunnen leiden tot onvoorspelbare en onwenselijke rechtsgevolgen. Daarom pleiten zij voor een meer functionele benadering, waarbij de rechtsbescherming van belanghebbenden centraal staat.

Een nieuwe invulling van het CBAS-begrip

Behoud van de bestaande definitie
De staatsraden stellen voor de huidige definitie van het CBAS te handhaven: een besluit dat geen nieuwe normen stelt, maar bestaande normen toepast op tijd, plaats of object. Dit biedt continuïteit met de gevestigde rechtspraak en voorkomt rechtsonzekerheid.

Functionele afweging per besluit
Voordat een besluit als een Concretiserend Besluit van Algemene Strekking  wordt aangemerkt, moet een afweging worden gemaakt tussen de voordelen en nadelen. Een belangrijk voordeel is dat de bestuursrechter vaak deskundig is op het gebied van bestuursrechtelijke geschillen. Daarnaast is de toegang tot de bestuursrechter laagdrempelig en goed toegankelijk voor belanghebbenden. Daartegenover staat dat een CBAS nadelen kent. Zo krijgt het besluit formele rechtskracht als het niet tijdig wordt aangevochten, waardoor latere juridische stappen onmogelijk worden. Bovendien is de bestuursrechter niet altijd de meest geschikte rechter voor bepaalde geschillen.

Vuistregels voor de kwalificatie
Om deze afweging te structureren, stellen de staatsraden twee vuistregels voor. Een besluit ligt eerder als CBAS voor de hand wanneer de bestuursrechter de bevoegde en gespecialiseerde rechter is. Daarentegen is een besluit minder snel geschikt als CBAS wanneer veel belanghebbenden nadeel ondervinden door de formele rechtskracht. Omdat deze regels elkaar soms tegenspreken, zal steeds een belangenafweging nodig zijn.

Rechtszekerheid en voorspelbaarheid
Deze benadering zorgt voor meer transparantie en voorspelbaarheid ten opzichte van de bestaande praktijk. Om de voorspelbaarheid te vergroten, dient het formele verknooptheidscriterium volgens de conclusie strikt te worden toegepast. Dit voorkomt uitzonderingen die de begrijpelijkheid en voorspelbaarheid van het CBAS-begrip aantasten.

Daarnaast draagt een duidelijke afbakening van het CBAS-begrip bij aan een efficiëntere rechtsgang en voorkomt het langdurige juridische procedures.

De rol van de wetgever

Een belangrijke kanttekening die de Staatsraden advocaat-generaal plaatsen is dat de rechter mag bepalen wanneer een besluit als CBAS geldt, zolang dit past binnen de bestaande rechtspraak. De wetgever heeft echter het laatste woord: als een wet expliciet bepaalt dat een besluit een CBAS is of juist niet, dan is dat bindend.

Samengevat

De kwalificatie AVV of CBAS blijft een relevant juridisch vraagstuk om de toegang tot de bestuursrechter te bepalen. De staatsraden advocaat-generaal adviseren om deze besluiten vooral te zien als een middel om goede rechtsbescherming te bieden via de bestuursrechter. Volgens hen kan de bestaande definitie uit de rechtspraak daarbij gewoon blijven gelden en dient de formele verknooptheid te worden gehandhaafd. Volgens die definitie is het een besluit dat op zichzelf geen nieuwe regels stelt, maar alleen verduidelijkt hoe een algemeen verbindend voorschrift in een specifieke situatie wordt toegepast, bijvoorbeeld op een bepaalde plek, op een bepaald moment of voor een specifiek object. Als een besluit aan deze definitie voldoet, moet vervolgens worden gekeken of het echt nodig is om zo’n concretiserend besluit van algemene strekking te nemen. Dit gebeurt door de voor- en nadelen vanuit het oogpunt van rechtsbescherming af te wegen.

Heeft u vragen over de AVV, het CBAS of het bestuursprocesrecht, neem dan contact op met onze specialisten bestuursrecht.