Wanneer is sprake van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)

Met de komst van de nieuwe Omgevingswet, die per 1 januari 2024 is ingegaan, is er veel veranderd in het omgevingsrecht. Eén van de wijzigingen betreft het toetsingskader voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten (BOPA’s). Waar voorheen bij het verlenen van een vergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan werd getoetst aan het criterium van een ‘goede ruimtelijke ordening’, geldt nu een nieuwe norm: de ‘evenwichtige toedeling van functies aan locaties’, oftewel ETFAL. Deze open norm is vastgelegd in artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl). Wat betekent dit in de praktijk voor initiatiefnemers, bestuursorganen en adviseurs? En hoe geef je invulling aan deze open norm? In dit blog duiken we dieper in de juridische en praktische implicaties van ETFAL. 

Wat houdt het ETFAL-criterium precies in?

In de praktijk zullen vooral decentrale overheden zoals colleges van burgemeester en wethouders van gemeenten te maken krijgen met het invullen van de ETFAL-norm bij het verlenen van omgevingsvergunningen voor BOPA’s. Hoe ETFAL precies getoetst moet worden, is niet vooraf gedefinieerd. Het criterium ziet op de gehele fysieke leefomgeving en niet slechts op de ruimtelijke aspecten. Daarmee zou ETFAL ruimer kunnen zijn dan haar voorloper, ‘de goede ruimtelijke ordening’. Of dat in de praktijk daadwerkelijk zo is, zal duidelijk moeten worden met de komst van jurisprudentie over dit criterium. Eerder overwoog de rechter al dat bijvoorbeeld (sociale)veiligheid onderdeel kan zijn van de beoordeling. Uit onderzoek verricht door de Evaluatiecommissie Omgevingswet blijkt dat gemeenten verder denken aan thema’s als gezondheid en duurzaamheid in het kader van de ETFAL-beoordeling. 

ETFAL dient te zorgen voor een locatiegerichte benadering waarbij de fysieke leefomgeving zo goed als mogelijk wordt verdeeld en benut. Het criterium omvat een belangenafweging tussen het belang om een activiteit uit te oefenen en het belang achter de regel waarvan om afwijking wordt gevraagd. De rechtbank heeft eerder overwogen dat het bevoegd gezag beleidsruimte heeft bij het invullen van de ETFAL-norm.[1] Uit de rechtspraak blijkt dat hiervoor aansluiting kan worden gezocht bij rechtspraak over de ruimtelijke ordening.  

Hoe toetst de bestuursrechter aan het ETFAL-criterium? 

De bestuursrechter oordeelt niet zelf of verlening van een omgevingsvergunning in overeenstemming is met ETFAL. Ze beoordeelt wel, aan de hand van beroepsgronden, in het specifieke geval of het besluit in overeenstemming is met het recht en of het bestuursorgaan zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat is voldaan aan ETFAL. Het is niet aan de rechter om de beleidsruimte van het bestuursorgaan in te vullen. Wel kan de rechter toetsen of het besluit evenredig is. 

Casus: herroeping vergunning voor B&B in Dordrecht

Een recente uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Rotterdam illustreert een aspect dat onder de reikwijdte van ETFAL zou kunnen vallen. Het college van burgemeester en wethouders van Dordrecht (het college) verleende eerder een omgevingsvergunning voor de realisatie van een bed & breakfast (B&B). Op 28 april 2025 werd deze vergunning echter herroepen, waarop de initiatiefnemer bezwaar en beroep instelde. 

De herroeping was gebaseerd op strijd met het geldende omgevingsplan: het perceel had een woonbestemming en hier zou een B&B niet in passen. Aangezien de activiteit niet binnen de geldende woonbestemming viel, diende een aanvraag voor een BOPA-vergunning te worden ingediend.  

ETFAL als toetsingskader 

De initiatiefnemer voerde aan dat het plan voldeed aan ETFAL waardoor een omgevingsvergunning voor een BOPA verleend zou moeten kunnen worden. Er zou geen sprake zijn van een privacy inbreuk of geluidsoverlast, mede vanwege een aparte toegang tot de B&B en de bestaande openheid van de buitenruimte. De komst van de B&B zou hier geen verandering in brengen. De voorzieningenrechter volgde dit betoog niet. Volgens de rechter kon het college in redelijkheid stellen dat het bouwplan niet paste binnen ETFAL. Doorslaggevend was de aard van de buitenruimte. Er was sprake van een open karakter waarbij gasten via een looppad dicht langs de woningen zouden passeren. De kortdurende verblijven en frequente wisseling van gasten zouden leiden tot aantasting van privacy en verhoogde geluidsbelasting. 

Ook de gerealiseerde aparte ingang, een gemaaid pad door een grasland, werd als onvoldoende handhaafbaar beoordeeld. Bij slecht weer zouden bezoekers alsnog over het pad dicht langs de woningen moeten lopen. De rechter achtte de belangen van omwonenden zwaarder wegend dan die van de initiatiefnemer. Huisregels opgesteld ten behoeve van de gasten van de B&B konden hier geen verandering in brengen. Daarmee voldeed het plan niet aan het ETFAL-criterium.

Relevantie voor de praktijk 

De besproken uitspraak biedt een nadere inkleuring van het ETFAL-criterium. In het bijzonder wordt duidelijk dat een inbreuk op de privacy van omwonenden in de directe omgeving van een voorgenomen activiteit een factor kan zijn bij de beoordeling of sprake is van ETFAL. De casus toont aan dat de ETFAL meer vraagt dan een ruimtelijke analyse; het vergt een integrale benadering van de fysieke leefomgeving, waarin het belang van omwonenden expliciet wordt gewogen tegenover het belang van de initiatiefnemer. Dit stelt hoge eisen aan de motivering en onderbouwing van besluiten en biedt tegelijkertijd ruimte voor maatwerk en lokale invulling. Het is op dit moment nog onzeker of in de praktijk de ETFAL-toets, strenger zal zijn dan de toets aan de ruimtelijke ordening. De komende tijd zal moeten uitwijzen hoe rechters en bestuursorganen hiermee omgaan. 

Praktische gevolgen van het ETFAL-criterium

Voor initiatiefnemers betekent de nadere invulling van het ETFAL-criterium dat zij in een vroeg stadium rekening moeten houden met bredere belangen dan enkel de ruimtelijke inpasbaarheid van hun voorgenomen activiteit. Zo kunnen ook de mogelijke impact op de privacy en het woon- en leefgenot van omwonenden daarin een belangrijke rol spelen. Welke factoren van doorslaggevende betekenis zijn bij de ETFAL- beoordeling hangt af van de concrete omstandigheden van het geval. 

Voor colleges van burgemeester en wethouders en andere bestuursorganen is het van belang om verschillende factoren, waaronder bijvoorbeeld woon- en leefgenot expliciet te betrekken in de motivering van besluiten, om de juridische houdbaarheid te waarborgen. Er dient expliciet met concrete gegevens te worden onderbouwd dat aan de vereisten van ETFAL is voldaan. Hierdoor ontstaat een transparant en navolgbaar beslissingsproces, wat de juridische houdbaarheid van besluiten versterkt en de kans op succesvolle rechtsgang vergroot. 

Loopt u als bestuursorgaan aan tegen vragen over de buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) en/of de evenwichtige toedeling van functies aan locaties (ETFAL)? Onze omgevingsrecht specialisten helpen u graag verder.  

De benoemde uitspraak over de B&B is te raadplegen via rechtspraak.nl, Rechtbank Rotterdam, 13 juni 2025, ECLI:NL:RBROT:2025:10062. 

[1] Rb. Zeeland-West-Brabant (vzr.) 23 januari 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:282.