Eén rechtsmiddel voor opheffing van de geheimhouding en openbaarmakingsbesluiten vanwege efficiëntie in geschilbeslechting

Documenten onder de reikwijdte van de Woo en de Gemw

Als de gemeenteraad achter gesloten deur vergadert, dan geldt op basis van de Gemeentewet (Gemw) een verplichting tot geheimhouding van alle informatie die in deze vergadering ter kennis van de aanwezigen komt. Deze geheimhouding duurt voort totdat de gemeenteraad besluit tot opheffing van de geheimhouding. In het bestuursrecht geldt een onderscheid tussen een verzoek tot opheffing van de geheimhouding en een verzoek tot openbaarmaking van informatie op grond van de Wet open overheid (Woo). Hoewel beide procedures gericht zijn op transparantie, kan het lastig zijn het onderscheid tussen beide scherp te houden. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) heeft onlangs een uitspraak gedaan over dit onderwerp. In deze uitspraak wordt uitgelegd hoe moet worden omgegaan met een Woo-verzoek als blijkt dat dit verzoek ook ziet op documenten waarop geheimhouding rust op grond van de Gemw.

In de uitspraak van de Afdeling ging het over een verzoek van Omroep Flevoland uit 2019. Het verzoek werd ingediend bij het college van burgemeester en wethouders (het college) van een gemeente en zag op openbaarmaking van diverse documenten over, kort gezegd, mogelijk grensoverschrijdend gedrag van de burgemeester van die gemeente. Een dergelijk verzoek kon de omroep doen op grond van de Woo. Tijdens de behandeling van dit verzoek bleek dat op sommige documenten die onder de reikwijdte van het verzoek vielen, geheimhouding rustte op grond van de Gemw, waardoor een afzonderlijk besluit tot opheffing van de geheimhouding nodig was.

Als gevolg van het verzoek van de omroep, moesten twee afzonderlijke procedures gevolgd worden. Ten eerste het Woo-verzoek en het besluit dat daarop genomen diende te worden door het college, en, ten tweede, het verzoek tot opheffing van de geheimhouding van de stukken uit de raadsvergadering. Hierop moest de gemeenteraad een besluit nemen.

Het college heeft een deel van het Woo-verzoek van de omroep afgewezen omdat de gemeenteraad het verzoek tot opheffing van de geheimhouding op bepaalde documenten niet heeft ingewilligd. De omroep ging tegen dit besluit van het college in bezwaar en, uiteindelijk, in beroep. Uit het oogpunt van efficiënte geschilbeslechting besloot de rechtbank het beroep van de omroep ook aan te merken als een beroep tegen het besluit op het opheffingsverzoek genomen door de gemeenteraad. De rechtbank verklaart het beroep van de omroep gegrond omdat het college heeft verzuimd het Woo-verzoek ook op te vatten als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding en het verzoek vanuit dat kader pas in de bezwaarfase heeft doorgestuurd aan de gemeenteraad. Daarbij is bovendien niet gewezen op een aparte bezwaarmogelijkheid tegen het besluit van de gemeenteraad op het verzoek tot opheffen van de geheimhoudingsplicht.

Toetsingskader van een opheffingsverzoek

Het wettelijk kader van een dergelijk geval zoals zich in deze uitspraak voordeed, is als volgt. Als een Woo-verzoek betrekking heeft op stukken waar de geheimhoudingsverplichting op ziet, moet een verzoek om openbaarmaking aan het college worden opgevat als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding. Dit betekent dat een verzoek tot opheffing van de geheimhouding door het college moet worden doorgestuurd aan de gemeenteraad. De gemeenteraad kan een dergelijk verzoek alleen afwijzen voor zover er ten tijde van het verzoek nog voldoende grond bestaat voor de geheimhouding. Verder dient er een uitzonderingsgrond op grond van artikel 5.1 eerste en tweede lid Woo van toepassing te zijn wat maakt dat openbaarmaking achterwege kan blijven. Als het gaat om een verslag van een besloten raadsvergadering, geldt hetzelfde en moeten de belangen van de bij de besloten raadsvergadering aanwezige raadsleden worden betrokken in het licht van de actuele situatie. In de praktijk betekent dit dat het opheffen van de geheimhoudingsplicht in samenhang met een Woo-verzoek om zorgvuldigheid en goede afstemming vraagt tussen de betrokken bestuursorganen.

De Afdeling kiest voor efficiënte geschilbeslechting

Terug naar de uitspraak van de Afdeling. In hoger beroep stond de vraag centraal of de rechtbank bevoegd was om te besluiten over zowel het opheffingsbesluit als het openbaarmakingsbesluit. Volgens het college had de rechtbank namelijk niet onderkend dat de omroep geen bezwaar had gemaakt tegen het opheffingsbesluit. Het beroep tegen het Woo-besluit kon dan volgens het college niet ook betrekking hebben op het opheffingsbesluit. Volgens het college had er afzonderlijk tegen beide besluiten bezwaar gemaakt moeten worden.

De Afdeling heeft daarentegen in de uitspraak bepaald dat een openbaarmakingsverzoek op grond van de Woo dat betrekking heeft op stukken waar een geheimhoudingsplicht op rust op grond van de Gemw, altijd ook als verzoek tot opheffing van de geheimhouding moet worden opgevat. Voor zover het opheffingsverzoek bij het verkeerde bestuursorgaan is ingediend, rust op de ontvanger van het verzoek een doorzendplicht. Het college had het verzoek van de omroep ten aanzien van de documenten waarop geheimhouding rust, dus door moeten sturen naar de gemeenteraad. Het college deed dit pas in de bezwaarfase, dit was volgens de Afdeling te laat.

Tegen een besluit tot opheffing van de geheimhouding kan, als deze voortvloeit uit een Woo-verzoek, zelfstandig bezwaar worden ingediend. Het is ook mogelijk om de beslissing op het Woo-verzoek af te wachten, het opheffingsbesluit wordt daar immers bij betrokken. Uit het oogpunt van efficiënte geschilbeslechting bepaalt de Afdeling dat rechtsmiddelen die zijn aangewend tegen het Woo-besluit ook betrekking hebben op het besluit tot opheffing van de geheimhouding. Op de bezwaren beslissen beide bestuursorganen ieder voor zich en beide voeren los van elkaar verweer in geval van beroep.

Relevantie voor overheden in de praktijk

De Afdeling verduidelijkt dat een Woo-verzoek tot openbaarmaking op grond van de Woo in bepaalde gevallen moet worden opgevat als een verzoek tot opheffing van de geheimhouding, uit het oogpunt van efficiënte geschilbeslechting. Dit betekent dat een verzoek mogelijk doorgestuurd moet worden naar een ander bestuursorgaan dat daarop een besluit neemt. Tegen beide besluiten staat rechtsbescherming open. Er kan zelfstandig bezwaar worden gemaakt tegen het besluit tot opheffing van de geheimhouding maar een verzoeker kan er ook voor kiezen om het besluit op het Woo-verzoek af te wachten, het opheffingsverzoek wordt dan onderdeel van de besluitvorming over het Woo-verzoek. Bij het Woo-besluit moet het bestuursorgaan immers het besluit op het verzoek tot opheffen van de geheimhoudingsplicht betrekken.

Wilt u meer weten over de opheffing van de geheimhouding of andere bestuursrechtelijke onderwerpen? Onze specialisten bestuursrecht helpen u graag verder.