De kracht van bewijs bij een bestuursrechtelijk handhavingsverzoek op grond van de Awb

Recentelijk, op 13 augustus 2025, boog de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) zich over een zaak waarin een handhavingsverzoek op grond van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) was ingediend wegens vermeend strijdig gebruik van de bestemming van een perceel. Deze uitspraak is van belang wegens de passages over bewijs bij het doen van een verzoek om handhaving.

Op het perceel waarop deze uitspraak betrekking heeft gold de bestemming 'Kern Bodegraven'. Vanwege deze bestemming waren enkel niet-publieksgerichte aan huis verbonden beroeps- of bedrijfsactiviteiten toegestaan voor zover dit ondergeschikt was aan de woonfunctie. Volgens de verzoeker werd het perceel regelmatig gebruikt voor andere werkzaamheden en door andere werknemers dan de bewoner. Dit zou volgens hen in strijd zijn met de geldende woonbestemming.

Het college van burgemeester en wethouders (het college) wees het verzoek om handhaving af. De rechtbank oordeelde dat het beroep tegen deze afwijzing ongegrond was. Volgens de rechtbank was er geen sprake van een overtreding en was het college dan ook niet gehouden om handhavend op te treden. Het college heeft op drie verschillende momenten onaangekondigd controles laten uitvoeren door toezichthouders. In geen van deze gevallen is een overtreding geconstateerd. De rechtbank zag geen reden om te twijfelen aan de bevindingen van de toezichthouders en de conclusies die het college hieraan verbond. De verzoekers, die een handhavingsverzoek op grond van de Awb hadden ingediend, gingen hiertegen in hoger beroep.

De rol van bewijs bij een handhavingsverzoek op grond van de Awb: foto’s en verklaringen van omwonenden

Appellanten stelden dat uit het door hen aangeleverde bewijs, waaronder foto’s en een schriftelijke verklaring van een omwonende, bleek dat er wel degelijk sprake was van een overtreding. Zij wezen op een regelmatig komen en gaan van werknemers en bedrijfsvoertuigen, die volgens hen de schaarse parkeerruimte innamen. Volgens appellanten volstonden de foto’s en de verklaring als bewijs van de overtreding in het kader van hun handhavingsverzoek op grond van de Awb en was het niet noodzakelijk dat een toezichthouder deze zelf had geconstateerd. Het is niet in lijn met de vrije bewijsleer van de Awb om de eis te stellen dat er naast foto's sprake moet zijn van een door een toezichthouder geconstateerde overtreding. Zij betwistten bovendien de betrouwbaarheid van de uitgevoerde controles. 

Het college stelde dat de controles een representatief beeld gaven van de situatie en dat op basis van de controlerapporten terecht kon worden geconcludeerd dat geen sprake was van een overtreding. Over de bedrijfsvoertuigen die de schaarse parkeerruimte in zouden nemen heeft de bewoner toegelicht dat één werknemer in het verleden de bedrijfsbus kwam ophalen, maar dat deze inmiddels permanent elders wordt gestald. Daarnaast vallen incidentele bezoeken van werknemers aan het perceel, bijvoorbeeld voor sociale doeleinden, volgens het college niet onder strijdig gebruik.

Wat zegt de Afdeling over bewijs bij een handhavingsverzoek op grond van de Awb?

De Afdeling bevestigd dat handhavend optreden slechts mogelijk is indien sprake is van een overtreding. Een sanctiebesluit in het kader van een handhavingsverzoek op grond van de Awb dient te berusten op een deugdelijke en controleerbare vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden, bij voorkeur door een deskundige van het bevoegd gezag, een deskundige in opdracht van het bevoegd gezag of een deskundige wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. Bij een handhavingsverzoek op grond van de Awb moet deze vaststelling worden onderbouwd met schriftelijke rapportages en eventueel aanvullende bewijsmiddelen zoals foto’s. Het is niet zo dat alle relevante feiten en omstandigheden daadwerkelijk door de toezichthouder zelf dienen te zijn waargenomen; deze kunnen ook worden afgeleid uit de aangetroffen stukken.  

In dit geval kon uit de foto’s niet eenduidig worden afgeleid wat de aard en frequentie van de bezoeken was. Naar aanleiding van het handhavingsverzoek op grond van de Awb hebben drie onaangekondigde controles door toezichthouders op verschillende tijdstippen plaatsgevonden, en opnieuw naar aanleiding van het bezwaar. Er zijn geen werknemers en/of bedrijfsvoertuigen bij de woning gesignaleerd, met uitzondering van één bedrijfsbus van een vertrekkende medewerker. De Afdeling is het eens met de rechtbank dat uit de rapporten niet blijkt dat wel sprake is van een overtreding. 

Na de controles in bezwaar zijn daarentegen aanvullende foto’s aan het college toegezonden. Deze wekken wel de indruk dat geregeld werknemers langskomen. Naar het oordeel van de Afdeling had het college in het kader van het handhavingsverzoek op grond van de Awb niet enkel kunnen volstaan met verwijzing naar de controles, nu ook deze naar hun aard een momentopname betreffen. Bij de behandeling van een handhavingsverzoek op grond van de Awb mag het bestuursorgaan aanvullend bewijs niet zonder meer terzijde schuiven. Het college had in de door appellant overlegde foto’s en verklaring aanleiding moeten zien voor nader onderzoek naar de aard en frequentie van de komst van werknemers. De Afdeling twijfelt of is voldaan aan de incidentele frequentie als werknemers geregeld langskomen, overdag en met bedrijfsvoertuigen. De Afdeling komt daarom tot een gegrond beroep en een onvoldoende zorgvuldig voorbereid besluit op bezwaar. 

Handhavingsverzoek op grond van de algemene wet bestuursrecht: relevantie voor de praktijk

Deze uitspraak benadrukt het belang van zorgvuldige en goed onderbouwde besluitvorming bij een handhavingsverzoek op grond van de Awb. Voor bestuursorganen betekent dit dat zij niet kunnen volstaan met enkel controles die kwalificeren als momentopnames wanneer er aanvullend bewijs wordt aangedragen dat wijst op structureel strijdig gebruik in het kader van de Awb. Het bestuursorgaan dient actief te toetsen of het aangeleverde materiaal aanleiding geeft tot nader onderzoek.

Voor burgers en belanghebbenden biedt deze uitspraak houvast: foto’s en verklaringen van omwonenden kunnen, ook al tonen ze niet ondubbelzinnig aan dat sprake is van een overtreding, voldoende aanleiding geven voor aanvullende controles. Dit bewijs dient voldoende concreet te zijn. Als het bestuursorgaan hier te snel en onvoldoende gemotiveerd aan voorbijgaat, kan de rechter tot de conclusie komen dat een besluit onvoldoende zorgvuldig is voorbereid.

Heeft u vragen over het bewijs bij een handhavingsverzoek op grond van de Awb, neem gerust contact op met een van onze bestuursrechtspecialisten. 

De aangehaalde uitspraak kunt u raadplegen via ABRvS 13 augustus 2025, ECLI:NL:RVS:2025:3831.