Een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (BOPA) is onder de Omgevingswet een procedure die grote ruimtelijke en bestuurlijke gevolgen kan hebben. Dat vraagt niet alleen om een zorgvuldige inhoudelijke afweging, maar ook om een correct ingerichte besluitvorming. In een tussenuitspraak van de Rechtbank Zeeland‑West‑Brabant over een omgevingsvergunning voor crisisnoodopvang in de gemeente Drimmelen wordt dat nog eens duidelijk bevestigd. Centraal staat het bindend adviesrecht van de gemeenteraad en de vraag welke informatie de raad nodig heeft om die rol goed te kunnen vervullen, ook wanneer een besluit in bezwaar wordt heroverwogen.
In deze blog bespreken wij wat het bindend adviesrecht precies inhoudt, hoe de rechtbank daar in deze uitspraak tegenaan kijkt en welke lessen dit oplevert voor de praktijk.
Waar ging de zaak over? (uitgangspunten en feiten)
De gemeente Drimmelen wilde een leegstaand kantoorpand tijdelijk gebruiken als crisisnoodopvang, voor een periode van acht jaar. Dat gebruik was niet toegestaan op grond van het geldende (tijdelijke) omgevingsplan. Het college verleende daarom een omgevingsvergunning voor een BOPA. Tegen dat besluit werd bezwaar gemaakt en vervolgens beroep ingesteld door onder meer ondernemers, grondeigenaren en een agrarische onderneming. Zij voerden verschillende bezwaren aan, variërend van gevolgen voor de bedrijfsvoering en het leefklimaat tot participatie en milieuthema's.
De rechtbank richt zich in haar tussenuitspraak eerst op een formeel, maar juridisch essentieel punt: is de gemeenteraad op de juiste manier betrokken bij de besluitvorming, gelet op het aangewezen bindend adviesrecht?
BOPA en het bindend adviesrecht van de gemeenteraad
Bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit geldt als inhoudelijk beoordelingskader dat een omgevingsvergunning uitsluitend mag worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Dat inhoudelijke kader speelt in veel procedures een centrale rol. In deze zaak staat echter eerst een andere vraag centraal, namelijk hoe de bevoegdheidsverdeling is ingericht: wie adviseert, wie beslist en wat is de betekenis van het bindend adviesrecht van de gemeenteraad.
De Omgevingswet kent verschillende vormen van betrokkenheid van andere bestuursorganen bij de besluitvorming over een vergunning.
Zo voorziet artikel 16.15 Omgevingswet in een algemeen adviesrecht en bepaalt artikel 16.15a Omgevingswet in welke gevallen bepaalde bestuursorganen verplicht moeten worden geraadpleegd. Daarnaast regelt artikel 16.16 Omgevingswet situaties waarin instemming van een ander bestuursorgaan vereist is, zonder welke het besluit niet kan worden genomen. In deze uitspraak staat echter artikel 16.15b Omgevingswet centraal. Deze bepaling voorziet in een zogenoemd verzwaard of bindend adviesrecht.
In de aangewezen gevallen moet het advies bij de besluitvorming worden betrokken, waarbij de wetgever heeft beoogd de adviesrol een zwaarder gewicht te geven dan een regulier, niet‑bindend advies. De rechtbank leest deze bepaling strikt. Als het bindend adviesrecht van toepassing is, heeft het college geen ruimte om van het advies van de gemeenteraad af te wijken. Dat geldt niet alleen wanneer de raad negatief adviseert, maar ook wanneer het advies positief is. Ook in dat laatste geval is het college aan het advies gebonden. Daarmee functioneert het bindend adviesrecht in de praktijk in sterke mate als een instemmingsrecht van de gemeenteraad.
Daarnaast besteedt de rechtbank aandacht aan het stelsel van artikel 16.15a Omgevingswet. De raad is adviseur in door de raad zelf aangewezen gevallen van een BOPA. Dat betekent dat het vragen van advies niet vrijblijvend is. Wanneer het college ten onrechte nalaat advies te vragen, ontbreekt volgens de rechtbank de bevoegdheid om op de aanvraag te beslissen. De rechtbank onderstreept daarbij dat dit punt ambtshalve moet worden getoetst: de rechter moet zelf nagaan of in het concrete geval een aanwijzingsbesluit geldt dat het bindend adviesrecht activeert.
Welke informatie heeft de gemeenteraad nodig?
Dat brengt de rechtbank bij de kern van de uitspraak: een bindend adviesrecht kan alleen goed functioneren als de gemeenteraad volledig en zorgvuldig is geïnformeerd. De raad moet vóór advisering beschikken over meer dan alleen de aanvraag en een procedurele toelichting. Zij moet ook kennis kunnen nemen van de relevante reacties uit de omgeving, zoals ingediende zienswijzen en adviezen.
Wanneer het bindend adviesrecht doorwerkt in de bezwaarfase, geldt dat evenzeer. Dan moet de raad ook beschikken over de bezwaren, het verslag van de hoorzitting en, indien aanwezig, het advies van de bezwaarschriftencommissie. Dat betekent overigens niet dat belanghebbenden door de raad zelf moeten worden gehoord; het gaat om de beschikbaarheid van alle relevante informatie.
Herstel in bezwaar: mag dat?
In deze zaak ging het al bij de start mis. Het college had in de primaire fase geen advies gevraagd aan de gemeenteraad, terwijl dat wel verplicht was. Om dat gebrek te herstellen, werd in bezwaar alsnog advies gevraagd aan de raad, die positief adviseerde.
De rechtbank oordeelt dat herstel in bezwaar in beginsel mogelijk is. Bezwaar is immers een volledige heroverweging, waarin fouten uit de primaire fase kunnen worden hersteld. Daarmee verwerpt de rechtbank het standpunt dat een gemist advies nooit meer kan worden gerepareerd.
Maar daar blijft het niet bij. Herstel is alleen aanvaardbaar als de gemeenteraad op het moment van adviseren daadwerkelijk over alle relevante informatie beschikt. In dit geval was dat niet zo. De raad beschikte wel over de aanvraag en een toelichting, maar nog niet over de zienswijzen, bezwaren, het hoorzittingsverslag en het advies van de commissie, omdat die stukken nog niet bestonden. De rechtbank vindt dat de raad wel over die stukken had moeten beschikken en concludeert dat het advies te vroeg en onvoldoende geïnformeerd is uitgebracht.
Het formele gebrek blijft daarom bestaan. De rechtbank past een bestuurlijke lus toe en geeft het college de gelegenheid om het advies alsnog volledig te herstellen, met betrokkenheid van de gemeenteraad op basis van het complete dossier.
Wat betekent bindend adviesrecht voor de praktijk?
1) Bindend betekent écht bindend, ook bij een positief advies.
Het bindend adviesrecht beperkt de beslissingsruimte van het college volledig. Zodra een advies is uitgebracht, is het college daaraan gebonden, ongeacht of het advies positief of negatief is.
2) De rechter toetst ambtshalve of het bindend adviesrecht is geactiveerd.
Wordt ten onrechte geen advies gevraagd, dan kan al snel een bevoegdheidsgebrek ontstaan. Dat punt hoeft niet eens door een partij te worden aangevoerd.
3) Het bindend adviesrecht werkt door in bezwaar.
Als heroverweging plaatsvindt, moet de gemeenteraad zó worden geïnformeerd dat het college het raadsadvies ook in bezwaar kan blijven volgen. Dat vraagt om zorgvuldige besluitvorming, gebaseerd op een volledig dossier en een deugdelijk advies.
4) ''Volledig geïnformeerd'' is een toetsbaar criterium.
De rechtbank koppelt dit begrip expliciet aan concrete processtukken, zoals zienswijzen, bezwaren, het hoorzittingsverslag en het advies van de commissie. Daarmee wordt beter toetsbaar of een gebrek daadwerkelijk is hersteld.
Tot slot
Deze tussenuitspraak laat zien dat bij BOPA‑vergunningen niet alleen de inhoudelijke afweging telt, maar ook de wijze waarop het proces is ingericht. Het bindend adviesrecht van de gemeenteraad vraagt om tijdige, volledige en zorgvuldige informatievoorziening. Dat geldt zowel vóór vergunningverlening als in bezwaar.
Heeft u vragen over BOPA‑procedures of over het bindend adviesrecht van de gemeenteraad? Dan denken wij daar graag met u over mee. Neem dan contact op met ons team bestuursrecht.
