Mogelijke vertraging in de bouwsector door ruimere toegang tot de rechter

De bouwsector krijgt het in juridisch opzicht de afgelopen jaren wel voor zijn kiezen. Recent schreven wij een blog over het wetsvoorstel Stikstofreductie en natuurverbetering; of kort gezegd de “Stikstofwet”. Anderhalf jaar geleden informeerden we u over het tijdelijk handelingskader PFAS dat inmiddels alweer van een update is voorzien. Beide blogs gaan over (tijdelijke) oplossingen die de overheid probeert te bieden voor de ontstane problemen. Dit jaar deed zich een procesrechtelijke ontwikkeling voor met bijbehorende tijdelijke oplossing. Ook deze ontwikkeling leidt mogelijk tot (extra) vertraging in de bouwsector. In deze blog praten wij u hierover bij.

In ons nationale bestuursprocesrecht geldt voor besluiten die zijn voorbereid met de uniforme openbare (ook wel uitgebreide) voorbereidingsprocedure (UOV) als hoofdregel dat alleen belanghebbenden die in de voorprocedure een zogenaamde zienswijze hebben ingediend (art. 6:13 Awb), in beroep kunnen bij de bestuursrechter (art. 8:1 Awb).

Hieruit volgen twee belangrijke vereisten voor toegang tot de rechter. Ten eerste dient de (rechts)persoon belanghebbende te zijn bij het besluit. Oftewel: zijn of haar belang moet rechtstreeks bij het besluit betrokken zijn. Zo is het belang van een inwoner van de provincie Limburg (doorgaans) niet rechtsreeks betrokken bij een omgevingsvergunning voor het realiseren van een woningbouwproject in de provincie Groningen. Deze Limburger is dan geen belanghebbende. Ten tweede geldt op basis van de wet de hoofdregel dat een (rechts)persoon in de voorprocedure tegen het ontwerp-besluit een zienswijze moet hebben ingediend. Een zienswijze is een reactie op het ontwerp-besluit aan het bevoegd gezag.

Kortom: de kring van personen die in beroep kan tegen een besluit is op basis van ons Nederlands procesrecht beperkt. Dit is prettig voor een vergunninghouder, waaronder met regelmaat aannemers en architecten, omdat sneller zekerheid werd verkregen over de vraag of over een concrete vergunning of toestemming nog geprocedeerd kon worden. Die zekerheid staat door de nieuwste ontwikkeling enigszins op de helling.

Via EU-recht is Nederland gebonden aan het Europese Verdrag van Aarhus (“Verdrag”). Dit Verdrag ziet op milieuaangelegenheden en regelt onder meer de toegang tot de rechter in ‘milieuzaken’. Wat precies milieuzaken zijn, is niet altijd duidelijk. Bepaalde besluiten die voor de bouw noodzakelijk zijn, vallen daar zeker onder. U voelt het wellicht al aankomen, het Nederlandse procesrecht moet in lijn zijn met dit Verdrag.

De rechtbank Limburg had het vermoeden dat dit mogelijk niet het geval was en stelde prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (het “Hof”). Daarop kwamen voor de Nederlandse juristerij ‘schokkende’ antwoorden in de uitspraak ‘Varkens in Nood’. Het Hof oordeelde ten aanzien van niet-gouvernementele organisaties in ‘milieuzaken’ dat:

• ook niet-belanghebbenden die wél een zienswijze hebben ingediend in beroep kunnen bij de bestuursrechter en;
• dat ook belanghebbenden die géén zienswijze hebben ingediend alsnog in beroep kunnen bij de bestuursrechter.

Daarmee dwingt Het ‘Varkens in Nood’-arrest Nederland tot een ruimere toegang tot de bestuursrechter en aanpassing van het procesrecht.

De wetgever is nu aan zet: het Nederlands procesrecht moet in overeenstemming worden gebracht met het Verdrag. Echter, een wetswijziging kost tijd. Om in een tussenoplossing te voorzien heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de hoogste bestuursrechter) de afgelopen maanden een aantal belangrijke uitspraken gedaan over het Nederlandse procesrecht dat wordt toegepast tot het in werking treden van een wetswijziging. Voor de liefhebber: deze nieuwe situatie is door de Afdeling op hoofdlijnen in beeld gebracht in een schema. Uit de uitspraken blijkt het volgende:

1. De regel dat je zonder zienswijze alsnog in beroep kunt, geldt voor alle belanghebbenden (ook voor belanghebbenden die geen milieuorganisatie zijn).
2. Ook niet-belanghebbenden die wel een zienswijze hebben ingediend, kunnen in beroep bij de rechter.
3. Degene die wel een zienswijze heeft ingediend, mag voortaan ook gronden/argumenten in beroep aanvoeren die betrekking hebben op andere onderdelen van het besluit dan de onderdelen waarop een zienswijze zag. Dit betekent dat de zogenaamde ‘onderdelenfuik’ voorlopig niet wordt toegepast
4. Om te voorkomen dat er ingewikkelde discussies ontstaan over de vraag welke zaak een ‘milieuzaak’  (in de zin van het Verdrag) is, geldt dit tijdelijke procesrecht voor alle omgevingsrechtelijke besluiten waarop de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. 

Waarom leidt deze verruiming dan mogelijk tot problemen in de bouwsector? Dit wordt met name veroorzaakt door langere onzekerheid over (vergunning)procedures. Veel bouwers beginnen pas met bouwen op het moment dat een vergunning onherroepelijk verleend is. Onherroepelijk betekent dat alle procedures zijn afgerond en geen partij meer naar een (bestuurs)rechter kan. Het moment waarop een vergunning onherroepelijk wordt, duurt met de hierboven geschetste processuele maatregelen langer.

In de eerste plaats geldt het (tijdelijke) procesrecht voor alle omgevingsrechtelijke besluiten waarop de UOV van toepassing is (waarvan de bouwsector er nogal veel nodig heeft). Belanghebbenden  kunnen zich nu pas voor het eerst melden in de beroepsfase, waardoor het intreden van eventuele (juridische) risico’s pas op een later moment bekend wordt. De groep met (rechts)personen die in beroep kan is met het voorgaande ook nog eens aanzienlijk uitgebreid met niet-belanghebbenden die wel een zienswijze hebben ingediend. Hoewel het relativiteitsvereiste – het vereiste dat een procespartij zich alleen kan beroepen op normen die strekken tot bescherming van het belang van die partij - mogelijk voorkomt dat deze niet-belanghebbenden een succesvolle beroepsprocedure voeren, kan de totstandkoming van een onherroepelijke vergunning en daarmee de start van  bouwprojecten wel worden vertraagd.

Dit risico is ook door Kamerleden onderkend. Om die reden zijn Kamervragen gesteld. Op 8 juni jl. zijn deze Kamervragen beantwoord. Volgens de ministers is van een (potentiële) crisis als gevolg van het arrest ‘Varkens in Nood’ en de daaropvolgende uitspraken van de Afdeling geen sprake, maar kunnen deze uitspraken wel effect hebben op de doorlooptijden van procedures in bouwprojecten. Tot hoeveel vertraging de nieuwe ontwikkelingen daadwerkelijk zullen leiden (en of de verwachting van de ministers uitkomt) is afwachten.

Hebt u vragen over

• wat deze ontwikkelingen mogelijk betekenen voor uw bouwproject,
• welke procesrechtelijke risico’s u loopt en hoe groot deze risico’s zijn; of
• hebt u anderszins vragen over het omgevingsrecht of naar aanleiding van deze blog?

Neem dan contact op met Elzelou Grit.