Gedogen van PAS-meldingen in afwachting tot legalisatieprogramma niet toegestaan?

Dinsdag 25 januari jl. deed de Rechtbank Overijssel  vier nieuwe uitspraken in het omvangrijke stikstofdossier dat Nederland inmiddels rijk is (ECLI:NL:RBOVE:2022:198). Vraag die centraal stond in de uitspraken was of overheden in afwachting tot de invoering van het legalisatieprogramma de stikstof-uitstoot van biomassa-installaties mogen gedogen. Rechtbank Overijssel accepteert dat niet, zonder meer.

Tijdens het Programma Aanpak Stikstof (PAS), dat op 1 juli 2015 in werking trad, konden (agrarische) bedrijven van een activiteit met beperkte stikstofdepositie onder voorwaarden volstaan met een PAS-melding en was geen natuurvergunning nodig. Deze werkwijze scheelde veel papierwerk voor zowel (agrarische) bedrijven als overheden. Discutabel was dit systeem echter wel.

Op 29 mei 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) in de zogenoemde PAS-uitspraken dat het PAS niet als toestemmingsbasis voor het vergunnen van dergelijke stikstofactiviteiten mag worden gebruikt. Het PAS-systeem ging dus onderuit. Sindsdien moet bij het vergunnen van dergelijke activiteiten worden teruggevallen op het wettelijk systeem van de Wet natuurbescherming (Wnb). Partijen, waaronder veel agrarische ondernemers, niet in het bezit van een natuurvergunning maar wel in het bezit van een PAS-melding, kwamen hiermee in de situatie dat volgens de wet hun stikstofuitstoot illegaal werd.

De ingewikkelde situatie die hiermee ontstaan is, is dat in algemene zin geldt dat de overheid handhavend moet optreden bij overtredingen. In bijzondere omstandigheden is dit anders, bijvoorbeeld bij concreet zicht op legalisering of indien handhavend optreden zo onevenredig (houd dit woord nog even vast) is dat in het concrete geval van handhaving moet worden afgezien. De minister betoogde om die reden eerder al dat de overheid niet zou overgaan tot handhaving. Ondertussen werd gewerkt aan een legalisatieprogramma met de ambitie om binnen drie jaar na inwerkingtreding van het programma alle PAS-meldingen te hebben omgezet.

In de vier voorliggende zaken vroeg milieuorganisatie Mobilisation for the Environment (MOB) het college van GS van de provincie Overijssel om handhavend op te treden tegen PAS-melders (eigenaren van biomassa-installaties) die (nog) niet in het bezit zijn van de benodigde Wnb-vergunning. De provincie zag handhaven echter niet zitten, wetende dat wordt gewerkt aan een legalisatieprogramma. De provincie is van mening dat handhavend optreden tegen PAS-melders ‘onredelijk en onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen’. De eigenaren van de biomassa-installaties hadden immers te goeder trouw gehandeld en ze mochten vertrouwen op de uitspraken van de minister. Het college van GS was van oordeel dat het gelet op het evenredigheidsbeginsel niet juist was om handhavend op te treden.

De rechtbank Overijssel gaat hier echter niet in mee. Concreet zicht op legalisatie ziet de rechtbank in navolging van de rechtbank Midden-Nederland ook niet. Het legalisatieprogramma betreft immers nog slechts een ontwerp en er “kan niet worden gezegd dat (…) de Wnb en het ontwerp Legalisatieprogramma (…) voor (bedrijven) nu al concreet zicht bieden op legalisatie van (de activiteiten)”. Zo moet er allereerst stikstofruimte vrijkomen, waarvoor nog maatregelen moeten worden genomen, en vervolgens zal de stikstofruimte opnieuw moeten worden uitgegeven. Bovendien dient er bij het verlenen van de Wnb-vergunning ook een (nieuwe) locatiespecifieke beoordeling plaats te vinden. Kortom: te veel onzekere factoren die maken dat niet vooruitgelopen mag worden op het legalisatieprogramma. Een vervolgvraag is dan of handhaving in het specifieke geval onevenredig is. Onvoldoende inzicht is verschaft in de relevante natuurbelangen c.q. gevolgen voor het betrokken Natura 2000-gebied bij de vraag of handhavend optreden tegen de stikstofuitstoot van een biomassa-installatie onevenredig is. Toepassing van het evenredigheidsbeginsel vergt een belangenafweging, waarbij de betrokken belangen voldoende in beeld zijn gebracht. Zeker als het gaat om een Natura 2000-gebied dat nu al stikstof-overbelast is.

Nog los van de gevolgen voor de betrokken partijen, zijn de vier uitspraken opvallend. Dat in de motivering van een besluit om wel of niet te handhaven mogelijk het een en ander te winnen is voor provincies en PAS-melders, illustreert een uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank Den Haag van juni 2021. Daarin oordeelde de voorzieningenrechter op een verzoek een voorlopige voorziening te treffen, dat het college van GS van de provincie Zuid-Holland een verzoek om handhavend op te treden tegen een PAS-melder terecht had afgewezen. Daarvoor acht de rechter het ten eerste van belang dat uit kamerstukken duidelijk de intentie van de wetgever blijkt om PAS-melders die destijds te goeder trouw hebben gehandeld binnen afzienbare tijd een mogelijkheid tot legalisatie te bieden en het college verwacht dat begin 2022 voldoende stikstofruimte beschikbaar zal zijn om de PAS-melder een Wnb-vergunning te verlenen. Dit lijkt lijnrecht tegenover de uitspraken van de meervoudige kamer van de rechtbank Overijssel te staan. Ten tweede oordeelde de rechtbank Den Haag dat het gaat om een activiteit die slechts een geringe stikstofdepositie veroorzaakt. En ten derde dat handhavend optreden tot grote, negatieve gevolgen voor de bedrijfsvoering van de PAS-melder zal leiden. Gelet daarop “heeft [de provincie] zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat handhavend optreden in dit geval onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen”.

In de genoemde uitspraken lijken de rechtbanken het gedogen van illegaal geworden PAS-meldingen niet zonder meer te accepteren. Daarbij merken wij ook op dat de Afdeling zich in zulke handhavingszaken (nog) niet heeft uitgelaten. Voor veel (agrarische) bedrijven lijken de uitspraken van de rechtbanken grote gevolgen te hebben. Zij zijn immers in afwachting van de legalisering van de PAS-melding die zij toch echt te goeder trouw hebben gedaan. Wanneer de uitspraken van 25 januari 2022 worden gecombineerd met de uitspraken van de rechtbank Den Haag en de Rechtbank Midden-Nederland, lijkt een duidelijker beeld te ontstaan: provincies moeten heel goed motiveren waarom het niet handhaven bij PAS-meldingen onevenredig zou zijn voor het betreffende bedrijf en tegen welke natuurbelangen de gevolgen voor het betreffende bedrijf moeten worden afgewogen. In dit type handhavingskwesties gaat naar verwachting ook de zeer recente Harderwijk-uitspraak van 2 februari jl. van de Afdeling ten aanzien van het evenredigheidsbeginsel en de toetsing daarvan een  rol spelen. Immers, in alle bovengenoemde uitspraken speelt het evenredigheidsbeginsel zoals gezegd een grote rol: is handhaving/gedogen in de uiterst gevoelige PAS-kwestie wel evenredig ten opzichte van de betrokken natuurbelangen?

Heeft u (juridische) vragen over stikstof, de Wet natuurbescherming of agrarisch recht? Neem contact op met onze specialisten Jan-Gerrit Meijerink, Elzelou Grit.