De Omgevingswet treedt in 2021 in werking: bereid u goed voor | Toepassingsbereik en doelen | Deel I

  • event30-01-2020
  • schedule12:08
  • timer6 minuten
Januari 2021 nadert snel; minder dan 12 maanden te gaan voor de voorgenomen invoering van de Omgevingswet. Overheden worden opgeroepen om op tijd te beginnen met de voorbereiding en de implementatie. Dit geldt echter niet alleen voor de ambtenaren die dagelijks met het omgevingsrecht werken. Ook andere partijen zoals bouwers en projectontwikkelaars gaan met de Omgevingswet te maken krijgen. Om een bijdrage te leveren aan de voorbereiding van zowel markt- als overheidspartijen in dit blog een eerste aftrap van een reeks blogs over de aanstaande wetgeving. Gemakshalve begin ik maar eens bij het begin; te weten hoofdstuk 1. In dit hoofdstuk worden de contouren van de wet geduid.

De wet begint al anders dan anders

Begripsbepalingen in de bijlage
In het huidige omgevingsrecht volgt in de verschillende wetten in artikel 1 eerst een verschillende kantjes tellende opsomming van begrippen en hun definities. Ook de Omgevingswet opent met ‘artikel 1.1 begripsbepalingen’, maar verwijst vervolgens direct naar een bijlage. Hier valt misschien iets voor te zeggen omdat het de leesbaarheid van de wet vergroot.

Toepassingsbereik
De allereerste inhoudelijke artikelen van de Omgevingswet openen echter met het toepassingsbereik van de Omgevingswet.

De wet gaat over de fysieke leefomgeving en de activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving (artikel 1.2 Omgevingswet).


Dit zijn hele ruime begrippen. In de toelichting bij de wet wordt gesteld dat hiermee de buitenste randen van het toepassingsgebied van de Omgevingswet worden aangegeven. Kan dat wat verder ingekaderd worden?

In ieder geval vallen onder ‘de fysieke leefomgeving’: bouwwerken, infrastructuur, watersystemen, water, bodem, lucht, landschappen, natuur, cultureel erfgoed en werelderfgoed (artikel 1.2 lid 2 Omgevingswet).

Onder ‘gevolgen voor de fysieke leefomgeving’ vallen:
1. het wijzigen van onderdelen van de fysieke leefomgeving of het gebruik daarvan;
2. het gebruik van natuurlijke hulpbronnen;
3. activiteiten waardoor emissies, hinder of risico’s worden veroorzaakt; en
4. het nalaten van activiteiten.
maar ook de gevolgen de mens, voor zover deze kan worden beïnvloed door of via onderdelen van de fysieke leefomgeving (artikel 1.2 lid 2 en 3 Omgevingswet).

Dat is allemaal bijzonder ruim en vaag geformuleerd. Tekst en toelichting over de keuzes die in een wet gemaakt worden zijn voor iedereen te vinden in een ‘Memorie van Toelichting’ behorende bij een wet. Een Memorie van Toelichting kunt u vinden via de website 'overheid.nl’ onder het kopje ‘bekendmakingen’. De vindplaats van de Memorie van Toelichting behorende bij de Omgevingswet is Kamerstukken II, 33962, 2013/14, nr. 3. Of u klikt gewoon hier.

Uit deze toelichting blijkt dat de wetgever bewust niet gekozen heeft voor een limitatieve (uitputtende) opsomming van zaken die vallen onder ‘de fysieke leefomgeving’. De gedachte is om discussies over de reikwijdte van de wet te voorkomen. Wat in ieder geval volgens de wetgever niet behoort tot de reikwijdte van de Omgevingswet zijn onderwerpen zoals: veilig verkeersgedrag, voedselveiligheid, arbeidsomstandigheden, dierenwelzijn, openbare orde en woonruimteverdeling.

Gevolgen voor de leefomgeving nader beschouwd

Wijzigen/gebruik onderdelen leefomgeving
Het eerst genoemde ‘gevolg’ komt bekend voor, dit lijkt op de huidige omgevingsvergunningplicht voor het bouwen van een bouwwerk en het afwijken van een planologisch regime (meestal een bestemmingsplan). Hier lijkt niet direct iets nieuws onder zon.

Gebruik natuurlijke hulpbronnen
Het tweede ‘gevolg’ klinkt al iets minder bekend. Bij het gebruik van natuurlijke hulpbronnen gaat het volgens de toelichting op de wet om bijvoorbeeld de volgende hulpbronnen:
- een delfstof;
- plant of dier uit de natuur;
- water; of
- wind.
Bij delfstoffen, water en wind kan ik mij gebruik voorstellen dat gereguleerd moet worden. Hoewel; thuis vang ik in mijn regenton regenwater op. Is dat dan al een activiteit die gevolgen kan hebben voor de fysieke leefomgeving?

Ten aanzien van het gebruik van ‘planten en dieren uit de natuur’ is het mij op basis van de toelichting niet direct helder wanneer sprake is van gevolgen voor de leefomgeving… Zo rijst bij mij de vraag of een plant of dier niet altijd uit de natuur komt? Zijn er ook planten of dieren die niet uit de natuur komen? Welk gebruik van planten en dieren wordt bedoeld, waarbij de plant of het dier kwalificeert als hulpbron? Expliciet wordt in de toelichting overwogen dat het bij dit ‘gevolg’ niet gaat om de gevolgen van de oogst en vangst (waarbij ik mij bij een plant en dier dan weer wel iets kan voorstellen). Ook wordt niet bedoeld het gebruik van gehouden dieren (als bedoeld in de Wet dieren; met andere woorden de ‘huis- en landbouwdieren’). Wat wordt dan wel bedoeld?

Emissies, hinder en risico’s
Het derde gevolg ziet op emissies, hinder of risico’s, zoals uitstoot van verontreinigende stoffen, het veroorzaken van geluid of stank en het werken met gevaarlijke stoffen. Met dit gevolg lijkt niet alleen gedoeld te worden op emissies en de risico’s herkenbaar uit de huidige milieuwetgeving (Wet milieubeheer, Activiteitenbesluit en Besluit externe veiligheid inrichtingen), maar bijvoorbeeld ook de (geluid)hinder die veroorzaakt wordt door een evenement. Dit verwart weer enigszins nu evenementenvergunningen op dit moment in hoofdzaak via de Algemene plaatselijke verordening gereguleerd worden, waarbij een te behartigen belang de ‘openbare orde’ betreft. Zoals een oplettende lezer hierboven heeft gelezen; openbare orde valt volgens de wetgever buiten het toepassingsbereik van de Omgevingswet… Wat is dan nu de verhouding tussen die twee?

Nalaten van handelingen
Het vierde gevolg oogt weer wat vertrouwder. Gevolgen voor de fysieke leefomgeving kunnen voortvloeien uit het ‘niet doen’ van bepaalde handelingen. De wetsgeschiedenis noemt het niet onderhouden van bouwwerken of installaties waardoor emissies, hinder of risico’s kunnen worden veroorzaakt. Dat kennen we nu ook, denk aan een aanschrijving op grond van de Woningwet met de verplichting een bouwwerk te onderhouden.

Doelen
De Omgevingswet noemt in artikel 1.3 twee hoofddoelen van de wet. Het is best bijzonder dat in een wet in een artikel een specifiek doel wordt benoemd. In één van de huidige belangrijkste wetten van het omgevingsrecht, de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) wordt een dergelijk doel niet genoemd. Voor zover mij bekend overigens in de meeste wetten niet (m.u.v. de Waterwet).

Het ene doel is ‘het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit’.


Het andere doel is: ‘het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies’.


Prachtige doelen…. Niemand zal er tegen zijn. Maar, wat bedoelt de wetgever hiermee? Uit de toelichting volgt dat het ten aanzien van het eerste doel gaat om de veiligheid en gezondheid van de mens en de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving alsook om de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent aan de identiteit van gebieden en aan dier- en planten soorten.

Ten aanzien van het tweede doel is vermeld dat het gaat om de verschillende manieren waarop de mens handelt in de fysieke leefomgeving: beheren van bijvoorbeeld infrastructuur, gebruiken van bijvoorbeeld watersystemen en ontwikkelingen van bijvoorbeeld bouwwerken. Een en ander moet zo doelmatig mogelijk, waarbij de beschikbare gebruiksruimte zo verdeeld moet worden over verschillende maatschappelijke functies, dat dit maatschappelijk het meest efficiënt is.

Heel helder is dit naar mijn mening nog bepaald niet. Met name de menselijke beleving van de fysieke leefomgeving; de intrinsieke waarden die de maatschappij toekent; en beschikbare gebruiksruimte maatschappelijke efficiënt gebruiken…. Heeft u nu al een beeld waar de wet concreet over gaat?

Conclusie
Bij deze allereerste verkenning ontstaat het beeld dat de Omgevingswet zo breed mogelijk is ingestoken, waarbij gekozen is voor niet-limitatieve opsommingen om discussies over de reikwijdte te voorkomen. Vervolgens worden daaraan doelen gekoppeld die, naar mijn mening, multi-interpretabel zijn, waarbij dikwijls een redenering bedacht zal kunnen worden die aan het gestelde doel voldoet.

Natuurlijk begrijp ik dat aan een en ander meer handen en voeten zal worden gegeven door middel van concrete instrumenten en meer concrete doelstelling. In onze volgende blog over de Omgevingswet zullen we proberen op deze vage open normstelling meer grip te krijgen en uw voorbereiding op deze aanstaande wetgeving een stap verder te brengen.

Uw eerste aanspreekpunt:

Elzelou Grit

In mijn praktijk heb ik te maken met allerlei belangen; het algemeen belang van de maatschappij, het belang van een ondernemer met een plan en vaak nog het belang van een tegenstander van dat plan. Het bestuursrecht heeft ook nog eens eigen regels en gespecialiseerde rechters met een eigen procesrecht. Dat maakt het bestuursrecht een schaakspel met geheel eigen spelregels. Of ik nu procedeer of adviseer, ik maak graag gebruik van alle ‘schaakstukken’ op het bord.